执行分权的几点思考

杨 涛

摘要：随着执行工作改革的不断深入，执行分权已是大势所趋。全国各级法院也对执行工作的管理体制、执行分权的运行模式等进行了广泛而深入的研究和实践，为执行分权模式提供了许多宝贵的经验。本文拟就执行分权模式的构建、权利的运行及其制约、人员配制等问题，谈谈自己的看法。
关键词：执行分权 裁决权 实施权 司法警察
一、 执行分权的必要性和可行性
我国传统的执行模式的最大特点就是执行权的高度集中。一个执行案件往往由一名执行员负责到底，从发出执行通知开始，调查财产，采取查封、扣押、冻结等强制执行措施，委托评估、拍卖、变卖，对妨碍执行行为的处罚，对申请执行人、被执行人和案外人提出异议的审查，执行款物的交付，财产的处分和分配等诸多事项都由一名执行员负责。
这种高度集权执行模式的弊端是显而易见的。它缺乏必要的透明度和公开性，易产生“暗箱操作”；缺乏必要监督和制约，易产生腐败降低法院威信；缺乏有效的执行救济途径和手段，易使得失误的决策难以得到及时纠正。如此种种也为办理人情案、关系案、金钱案提供了土壤，侵害了当事人利益，损害了法律权威和法院的形象。
执行分权模式的提出为传统执行模式的改革指明了方向。很多西方国家都将执行工作分权制约，如德国、法国等都将执行裁决权交由法官行使，而执行实施权，交由司法执行官来实施。我国各级法院的大量实践也证明：执行分权模式有利于形成有效的监督制约机制，增进执行公开性和透明度，在执行过程中将不同的权力交由不同的人员来行使,既能够达到权力相互制约的目的，并且又由公开促进了公平和公正的良性循环。
二、 执行分权的运行模式
（一）执行权性质的定位
要想构建合理的执行分权模式，首先，必须对执行权做出理性的分析。关于执行权性质的定位，法学界一直有着激烈争论。主要观点有三种：1、认为执行属司法权，我国传统法学界认为执行应属司法权，因为执行工作是审判工作的延续，是司法职能的一部分，且强制执行权一直由法院行使；2、认为执行属行政权，理由是强制执行具有确定性、主动性、命令性，不同于审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，执行活动应是一种行政活动，强制执行权应是国家行政权的一部分；3、认为强制执行权应是“界于司法权与行政权之间的一种权力。它既不是一种纯粹的司法权；也不是一种纯粹的行政权，而是处于二者之间的一种边缘性权力”。
笔者认为，第三种学说较为合理。因为执行权应该包括单纯的执行行为和执行救济行为，前者是执行主体基于国家公权力强制债务人履行债务的行为，遵循的是职权主义和当事人不平等主义，其立场不应该也不可能中立，在性质上应属于行政行为；后者是执行主体为处理执行过程中出现的争议而实施的行为，具有司法的消极性和被动性，应属于司法行为。
（二）执行权的划分
基于执行权所具有的司法、行政双重属性，而将其分离便成了顺理成章事情。关于执行权的划分也有不同的主张。1、两权说，执行权应分为执行裁判权与执行实施权；2、三权说，执行权应划分为执行命令权、执行实施权、执行裁判权；3、四权说，执行权应分割为执行命令权、执行调查权、执行裁判权、执行实施权。对此，笔者持两权说的观点，即将执行权划分为执行实施权和执行裁判权两个部分，不应再细分。理由是两权分立，已较好的体现了执行权具有的司法、行政双重属性，且两权级别相同能够达到互相制约的目的，而如将执行命令权单独划分，有悖于执行权权力理论。其不与执行裁判权和执行实施权属同一级别的权力，且执行命令权与执行实施权均属行政性的权利，再行划分易导致机构重叠，不利于提高办案效率。至于四权说，其不妥之处更是显而易见的，完全可将执行调查权并入执行实施权中，无独立存在必要。
据此，具体到工作实践中，执行裁决权主要包括：追加、变更被执行主体，案外人提出异议的处理，裁定中止、终结、暂缓、不予执行，妨害民事诉讼强制措施复议的审查裁决，执行回转等。
执行实施权主要包括：送达执行法律文书，调查被执行人的财产，实施强制执行措施和其他实施行为。
两权制约体现在：只要依据执行裁决权做出了裁决内容，执行实施权的主体就必须严格依据裁决内容实施。而执行裁决的提起不是无缘无故的，裁决事项的建议权在于执行实施权主体，由执行实施权主体对需要裁决的事项提交给执行裁决权主体进行裁决。
（三）执行权的具体实践
目前，基层法院的执行工作现状是人少案多，工作压力大。特别是《诉讼费用交纳办法》实施后，执行案件又有大幅上扬，在原有执行人员全部负责执行尚显不足的情况下，如何使两权分立在实践中得以保证？笔者认为，依据现状，可行的方法是在基层法院执行局下设执行裁决庭和执行实施科。保留部分业务精通、经验丰富、具有审判职称的法官编入执行裁决庭行使裁决权，而执行实施权交由具有司法警察身份并熟悉法律知识的人员行使。执行裁决庭上下级为监督关系，执行实施科受法院和上级执行实施权部门双重领导。这样使两种权力分别由两个部门、不同资格的人员来行使，不仅会克服过去权力过于集中的弊端，而且能形成有效的分权制约机制。同时，这种分权因为是在法院这个大框架内的分权，便于形成了内在的联系，而不至于产生不便协调而影响效率的问题。
这样的人员配制的合理性在于：
1、 由具有审判资格的法官行使执行裁决权符合法律规定。
执行裁决权由具有审判资格的法官来行使，实行上下级监督关系符合法律规定，也是由其权力配制属性，工作性质、内容、特点决定的。执行裁决权主要是对执行中发生的争议进行处理的权能，此种权力只能独立行使，而不能由上级法院统一管理、统一领导，上级法院对此裁判不能事前关心，只能事后监督，其符合审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，各地法院目前的通用做法也是由法官行使执行裁决权。大量实践也证明这样人员的配制有利于上下级权力的互相监督和与执行裁决权的制约。
2、司法警察参与执行工作有必要的法律依据。
首先，将司法警察定位于执行实施主体（任命为执行员），法律并没有禁止性规定。因为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条中仅规定了“执行工作由执行员进行”，而《中华人民共和国法官法》第五十二条规定，“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”两部法律都未规定执行机构的组织形式和执行员任职资格。执行员只是“参照”法官序列管理，虽然目前实践中法院的执行员都为具有审判资格人员担任，但从其行使职权性质、权力运行模式、职业形象等看却不宜归于法官序列，而将执行实施权交由司法警察实施较为合理。
其次，法律规定了司法警察参与执行依据。在《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第八条，“必要时应由司法警察参加。”《人民法院司法警察暂行条例》第七条，司法警察“送达法律文书”、“执行传唤、拘传、拘留”、“参与对判决裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动”、“完成法律、法规的其他职责”。《最高人民法院院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行或其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备。这都说明，司法警察承担执行工作具有法律依据的，也是法律法规赋予司法警察的一项任务。
3、司法警察行使执行实施权更符合执行实施权的权利属性。
执行实施权本质属行政权，其运行应遵循行政权的基本运行规律。而法官行使的是审判权，法官作为执行主体于法不符，司法警察行使的是行政权，将执行主体变更为司法警察更合符实际。通过将执行实施权交由司法警察行使，能够建立科学、高效的执行运行机制，克服目前执行机制机动性差、威慑力弱、执行力量松散化等现实弊端，达到扭转执行被动局面的目的。
4、司法警察参与执行具有威慑力。
司法警察行使执行实施权具有强大的威慑力。执行工作的基本特征之一就是“强制性”和“对抗性”，用具有强制力的司法警察去开展强制性执行工作，能体现出强大的的威慑作用。人民法院司法警察是人民警察的独立警种，其身着威严的警服，驾驶警车，根据《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，还可以配备公务用枪和警械，威慑力无形中就会在人们的心中产生，这样自然就减少了暴力抗法案件的产生。法律还赋予了司法警察有拘传、拘留等强制措施实施权，增强了司法警察的权威性。而法官应是居中裁判人物，是公平、公正的象征，着装改革后的“文官化”趋势更使其难以适应快速发展的执行工作需要，其服饰、配备均不能体现出应有的外在强制表征，反而会削弱强制执行的效果。
5、司法警察管理机制与执行机制相吻合。
司法警察在法院内部实行的“双重领导、编队管理”的运行机制，其作为一个整体，能做到统一指挥，统一协调，统一调度。这与最高人民法院提出的建立以省高级法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作新体制相吻合，能很顺畅地形成重拳，有效地抵制地方和部门保护主义，对强化执行工作产生很好的效果。
6、司法警察行使执行实施权可节约有限的法官资源。
据统计，基层法院执行局每年执行的案件占全国执行案件的90%，而基层法院的现状是人少案多，法官资源有限。执行实施权由司法警察行使能极大的缓解这种困境，将有限的法官资源节约出来，充实一线审判力量。
三、 执行分权的意义
对执行分权，有些学者认为基层法院人少案多，没必要搞分权，影响工作效率。但执行分权模式，是执行机构改革中重要组成部分，其合理的分工，不但不影响工作效率，只会提高工作效率，形成权责明确，各司其职的良性运行机制，使权力运行更加顺畅。也只有执行分权，才能形成有效的监督制约机制，解决传统执行权中同样的人行使不同权力的问题；才能为提高执行效率、确保司法公正、防止“暗箱操作”、杜绝违法执行提供制度上的保证。
在传统执行模式的考量下，执行法官就是加班加点为案件付出了再多，只要债权未能全部实现，债权人乃至社会公众就会对法院的执行工作产生怀疑，而这些怀疑在一定程度上也确实是由传统执行模式缺乏公开、透明，缺乏监督制约造成的。但执行分权以后，按照分权制约模式运行的权力由于其公开性、公平性，只要承办人穷尽一切法定执行措施，脚踏实地的走好执行程序的每一步，即使有些案件因被执行人没有履行能力、下落不明等原因致使执行未果，往往也能取得当事人的理解、信任，赢得社会的尊重、树立司法权威，提高法院的公信力。
四、执行权的监督
分权是手段，最终执行改革的目标是促进执行公正，提高执行效率。如何使执行分权达到我们的预期目的，促进执行的良性循环呢？笔者认为，执行权监督是执行工作中一个重要的环节。因为任何权力的行使，都必须实行必要的监督，不然必将导致腐败行为的产生。
广义上执行权的监督包括了例如党委、政府、人大、政协、新闻媒体、广大群众等外部的监督。狭义的执行权监督是来自于法院内部的监督。
执行权内部的监督固然重要，但其外部监督同样必不可少。执行分权后，执行实施权与执行裁决权相互监督和制约，可以防止执行权力的滥用，两权相互配合、协作，共同保证执行权的公正、廉洁地行使。对于执行权外部的监督，也应引起充分重视。因为来自外部的监督虽然许多时候只是针对个别执行案件提出意见和问题，但处理不好往往会直接影响法律的权威和人民法院的形象。对这些外部监督应本着实事求是有错必究的原则，多请示、多汇报、多解释，态度诚恳主动接受监督和领导，以达到求得共识，求得理解、信任和支持，才能推动执行工作的发展。
总之，对执行权力的分权运行机制，是执行工作改革的新生事物，是一个需要反复实践，深入研究的问题，是一个需要在正和效率目标之间进行反复平衡的问题。为此，我们必须在理论中及时寻找依据，在改革实践中予以大胆尝试。逐步完善各项制度和内容，积极推动执行工作的健康、有序的向前发展。




黑龙江省人民政府


黑龙江省实施《人民防空条例》细则
黑龙江省人民政府


第一章 总 则
第一条 为加强人民防空建设，保证战时顺利地展开反空袭斗争，根据《人民防空条例》（以下简称《条例》），结合我省实际情况，制定本细则。
第二条 哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西、鹤岗、双鸭山、伊春是我省国家级防空重点城市；绥化、北安、双城、嫩江、集贤是沈阳军区确定的人民防空重点城镇。
第三条 人民防空工作是全省军民的共同任务，各机关、团体、部队、企事业单位，应承担和完成《条例》规定的各项人民防空建设工作。
第四条 人民防空建设应纳入各级政府的国民经济和社会发展计划。人防重点城镇制定城镇总体规划和确定工业布局时，应符合《条例》规定。
第五条 公民应参加人民防空建设，执行人民防空勤务，保护人民防空设施，接受人民防空教育和训练，缴纳平时使用人民防空设施费用。

第二章 机 构
第六条 省和各行政公署、市、县及人民防空重点城市所辖区设立人民防空委员会，受同级政府和军事部门的领导，并接受上级人民防空委员会的指导。
各级人民防空委员会下设人民防空办公室，负责人民防空的日常工作。
第七条 省和防空重点市的建设、教育、公安、邮电、电力、卫生、铁路、煤矿、林业等部门和重点企事业单位，应配备专兼职人民防空工作人员。
第八条 重点城镇中的国家和省属企事业单位的人民防空工作，受上级主管部门和所在市（县）人民防空委员会的双重领导，以所在市（县）人民防空委员会领导为主。
第九条 各级人民防空办事机构的职责是：
平时：
（一）贯彻执行国务院、中央军委和上级人民防空委员会关于人民防空工作的法规、方针、政策和指示：
（二）负责《条例》和防空常识的宣传教育；
（三）制订和实施人民防空建设长远规划和年度计划；
（四）制订城市防空袭预案，组织有关部门拟制各项保障方案，并组织必要的演练；
（五）组织有关部门利用防空工程和防空地下室，发展第三产业；
（六）负责人防通信和防空警防建设；
（七）负责后方基地建设；
（八）负责人民防空经费的使用和物资管理；
（九）负责培训人民防空专业干部。
战时：
（一）根据当地人民防空委员会和军事指挥机关的决定，发放空袭警报；
（二）组织群众疏散和隐蔽；
（三）协助有关部门组织搬迁重要工业企业，疏散和转移精密仪器、设备、档案及重要物资；
（四）实施灯火管制和交通管制；
（五）组织指挥人民防空专业队伍和群众消除空袭后果，协助有关部门恢复正常秩序；
（六）配合城防部队开展城市防卫作战；
（七）协助有关部门搞好支前工作。

第三章 经济防护
第十条 省辖区城内的机场、车站、码头、首脑机关、重要工厂、通信枢纽、桥梁、仓库、大型水库、重要江河堤坝、水源地、电站等，是我省经济防护的重点目标，各主管部门应制订战时防护隐蔽措施和抢修方案。新建上述项目时，应将其防护设施列入基本建设计划。
第十一条 人民防空重点城镇的粮食、商业、物资、医药等部门，应制订战时物资储备规划，并结合平时周转供应，有计划地储备粮食、商品、油料及其他重要战备物资。
新建大型物资仓库时，应根据防空的需要，合理布局，有条件的应建在地下或隐蔽地点。
第十二条 战时需要转入地下的重要设备、精密仪器、生产车间和其他项目，由主管部门会同人民防空部门编制防护规划，报市以上人民政府批准后，由主管部门组织实施。
第十三条 供水部门应为城市主要水源配设自备电源，并有计划地发展深井水源。

第四章 工 程
第十四条 人民防空工程按照国家规定的工程防护等级、标准和建设程序修建、工程质量达不到标准的，应推倒重来；所需费用由责任单位承担。
第十五条 人民防空重点城镇修建民用建筑时，应按照国家有关规定修建防空地下室。防空地下室的建设，由人民防空部门统一管理。
修建防空地下室确有困难的，经人民防空部门和城市规划部门批准，按规定缴纳防空地下室建设费。
凡有防空地下室的地面建筑，评比优质工程时，应有人民防空部门参加。地下室达不到防护标准的，取消地面建筑部分参加优质工程评比资格。
第十六条 防空工程应加强维护管理。人民防空指挥、通信、公共工程（含中、小学防空工程），由人民防空部门按城镇职工总数的百分之一、二抽调人员维护管理，抽人有困难的单位，可与人防部门具体协商解决。
机关、团体、企事业单位和部队的防空工程，由单位负责维护管理，人民防空部门负责监督检查。所需维护管理费用，行政事业单位在固定资产修缮费中开支；企业在设备修理基金中开支。
第十七条 禁止在防空工程五十米范围内取土、采石及进行影响工程使用和降低工程防护能力的作业。确需在防空工程安全范围（距工程结构二十米）内建筑地面设施和埋设地下管线的，应征得人民防空部门同意，方可施工。
第十八条 禁止向防空工程内及出、入口附近排放废水、废气和污物。不准在工程内存放易燃、易爆、剧毒等危险物品。
第十九条 防空工程不准随意拆除。确需拆除的，应经市以上人民防空部门批准，并由拆除单位负责补建或赔偿相当于工程造价的经费。
第二十条 已建的防空工程，建设单位平时应充分利用。如单位不用时，所在地区人民防空部门可根据需要，安排其他单位使用。
第二十一条 对平时利用防空工程兴办社会和居民生产、生活服务项目的单位，工商行政、税务、银行、市政、电力等部门应给予支持和优惠照顾。

第五章 疏 散
第二十二条 战时疏散，由省人民政府发布命令。任何单位和个人不准擅自行动。
第二十三条 人民防空重点城镇的人口疏散，采取市、区、街道与附近的县、乡、村挂钩的方法。市、区、街道和县、乡、村应分别制订疏散计划与接收安排计划。跨越本行政区域疏散的，应报上级人民政府批准。
铁路部门根据省市安排自行组织疏散。
第二十四条 人民防空重点城镇与人口疏散接收地区平时应建立联系，为战时疏散做必要的准备。
第二十五条 人民防空重点城镇的人口疏散比例，原则上应占城市人口的百分之五十至六十，其中早期疏散约占百分之六十，临战疏散约占百分之三十，紧急疏散约占百分之十。
山区、矿区城市的疏散比例可适当减少。
第二十六条 早期疏散的对象，指老弱病残人员，中、小学生，科研人员及社会闲散人员等；临战疏散对象，指机关、团体和企事业单位中没有坚持斗争、坚持生产、坚持工作任务的人员；紧急疏散对象，指应疏散而未疏散的人员。

第六章 通信和警报
第二十七条 各级人民防空部门负责本省的人民防空通信、警报的建设和管理。邮电部门及各有关部门应密切配合，按人民防空通信保障方案，落实本单位的任务。
第二十八条 人民防空通信规定专用频率，其他部门不准占用。防火、防震、防洪等抗灾警报，应区别于防空的警报信号，不得混用。
第二十九条 邮电、广播电视和铁路、煤炭、林业、油田等部门的通信系统，应优先传递、发放防空警报信号，并协助完成人民防空指挥通信任务。
第三十条 严禁私自搬迁人民防空通信警报设施。
第三十一条 人民防空通信警报设施，平时可为单位、个人传递信息、抗灾报警服务。人民防空部门可适当收取工本材料费和维护费，具体标准，另行规定。
第三十二条 设在各单位的人民防空、警报设施，由各单位维护管理。所需费用，由各单位承担。

第七章 防空专业队伍
第三十三条 人民防空重点城镇，平时按城镇职工总数的千分之二，战时按百分之二组建抢险抢修、医疗救护、消防、防化、通信、运输、治安等防空专业队伍。
防空专业队伍由以下部门组织落实；城建、电力、水利等部门负责组建抢险抢修队伍；卫生部门和医疗单位负责组建医疗救护队伍；公安部门负责组建消防和治安队伍；环保、化工、卫生部门和防疫机构负责组建防化队伍；
交通运输部门负责组建运输队伍；邮电部门负责组建通信队伍。
第三十四条 防空专业队伍的训练计划，由城市的人民防空委员会组织军事部门和组建单位拟制，由组建单位具体实施。
第三十五条 抢险抢修。医疗救护、消防、治安、通信、运输等专业队伍的训练，原则上由组建单位组织进行。防化专业队伍每年集中训练一次，时间不少于七天。专业队员训练期间的工资、奖金、劳保用品，按在岗工人同等对待。

第八章 教育和训练
第三十六条 各级文化、教育、宣传部门，应配合人民防空部门对公民做好防空宣传教育和训练工作。
机关、团体、企事业单位和街道，应按照各级人民防空委员会的部署，负责对本部门的干部、工人和居民群众进行防空教育训练，并接受人民防空委员会的检查指导。
第三十七条 各市、县人民防空部门根据国家人民防空教育训练大纲，制订全民教育训练计划。
第三十八条 高等院校、中学的人民防空教育、训练，由各级教育部门组织实施。

第九章 经费和物资
第三十九条 人民防空经费，由国家和地方共同负担。国家负担九个国家级的重点城市的人民防空经费。其他市、县的防空工程险情处理、维护管理和业务经费，由各市、县自行解决。
人民防空经费应专款专用，合理使用。
第四十条 防空工程经费，由各级人民防空部门编制工程建设计划和预算，报上一级人民防空部门审批后，由省人民政府下达计划。已例入年度计划的，要严格按计划指标执行。
第四十一条 人民防空业务建设经费，由使用单位编制年度预算，报上一级人民防空部门审批，年终决算。
第四十二条 人民防空建设所需钢材、木材、水泥，由省人民防空办公室根据国家下达的计划，分配指标。地产建筑材料，由建设单位自行解决。
第四十三条 人民防空专用器材、车辆、大型机械设备，纳入国家和地方计划，按计划供应。

第十章 奖励与惩罚
第四十四条 对在人民防空工作中做出突出贡献和使防空设施免受重大损失的个人，视贡献大小，分别给予下列表彰奖励：
由省、市、县、（区）人民政府和行政公署授予劳动模范称号或给予晋级、记功奖励。
由各级人民防空委员会给予记功与物质奖励；
由所在单位授予先进工作者称号、记功或物质奖励。
第四十五条 对拒不参加人民防空建设，不执行人民防空勤务，不接受人民防空教育的，由所在单位给予行政处分。
第四十六条 因工程质量不符合标准，造成人身、财产重大损失的，应追究责任者和领导者的责任，并赔偿损失。构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
擅自取消防空地下室建设的，除补交防空地下室建设费外，还应追究有关人员的责任。因管理不善而造成防空设施毁损的，责令管理单位限期维护或重建，所需费用，由责任单位承担。
第四十七条 对拒不交纳使用防空设施费用的，责令其停止使用，并处以该费用二至五倍罚款。
第四十八条 对擅自向防空工程内排放污水、倾倒污物和存放有害物品的单位和个人，除负担清理费用外，处五十至三百元的罚款。
第四十九条 未接到疏散命令而擅自行动的，视情节轻重，由本单位或上级主管部门给予直接责任者行政处分，或由司法机关追究直接责任者的法律责任。
第五十条 故意破坏人民防空设施构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任，战时从重处罚。
第五十一条 因损毁、拆迁防空工程而交纳的工程赔偿费，由人防部门收缴。其他罚款，上交同级财政部门。

第十一章 附 则
第五十二条 本细则由省人民防空委员会负责解释。
第五十三条 本细则自发布之日起施行。



1988年5月13日