四川省成都市人大常委会


成都市林业行政管理处罚条例

2001-09-27


（2001年6月30日成都市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过2001年9月22日四川省第九届人民代表大会堂 员会第二十五次会议批准，2001年9月27日成都市人民代表大会常务委员会以成人发［2001］20号《公告》发布）



第一章　总　则

第一条　为了加强林业行政管理，保护、发展和合理利用森林资源，创造良好生态环境，根据《中华人民共和国森林法》、《四川省绿化条例》和有关法律、法规的规定，结合成都市实际，制定本条例。

第二条　本条例所称林业行政管理是指对植树造林、森林保护、经营管理、森林采伐、木材加工运输过程中所进行的行政管理。

第三条　市林业行政主管部门主管全市林业工作。区(市)县林业行政主管部门主管本行政区域内的林业工作。

土地、工商、建设、环保、农业、水利、交通等相关行政管理部门，按照各自的职责，协助林业行政主管部门做好林业工作。



第二章 植树造林

第四条 植树造林实行部门、单位负责制。

植树造林责任单位的造林绿化任务，由所在地区(市)县人民政府下达责任通知书，予以确认。责任单位必须按要求按时完成造林任务。

植树造林要选育良种壮苗，遵守造林技术规程，实行科学造林，提高林木的成活率、保存率。本行政区域内当年造林、验收成活率不足85%的，不得计入年度造楚完成面积。

切实加强幼林管护。需封山育林的，由各区(市0县人民政府组织实施。

第五条 依法保护单位和个人植树造林、承包造林的合法权益，任何单位和个人不得侵犯造林者依法享有的所有权和其他合法权益。

第六条 植树造林是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。



第三章 森林保护

第七条 禁止盗伐、滥伐林木。

禁止毁林开垦、采土、采石、采沙及其他破坏林地的行为。

禁林在幼林地、封册育地和特种用途林内砍柴、放牧。

禁止毁林采种和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝等毁林行为。

第八条 禁止对天然林进行采伐和从事可能导致天然林毁坏的活动。

以保护、培育天然林为目的的抚育性采伐，经区(市)县林业行政主管部门逐级上报审核批准后，由森林经营单位按照批准的方案组织实施。

第九条 各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作。实行市长、区(市)县长、乡(镇)长负责制。

自然保护区、森林公园、风景名胜区以及驻森林区内的企事业单位，实行部门和单位森林防火责任制。

公民、法人和其他组织经营管理的林木，森林防火由经营者负责。

第十条 森林防火期内，在森林区禁止野外用火；因特殊情况需要用火的，必须经区(市)县人民政府或其授权单位批准，领取用火许可证后，方能在指定地点、范围内用火，并由森林防火部门监督检查。

森林防火戒严期内，森林区严禁一切野外用火。

第十一条 任何单位和个人发现森林火灾时，应及时向当地人民政府报告。当地人民政府必须立即组织军民扑救，并及时向上级政府报告。

有关部门应当积极做好扑救火灾的物资供应、运输和通讯、医疗等工作。

凡接到扑火命令的单位和个人，必须按时到达指定地点参加扑救，不得拒绝或拖延。

第十二条 各级林业和行政主管部门应当加强森林病虫害的预测预报和森林植物检疫。实施以良种、壮苗、适地适树、合理混交等营林预防措施为主，生物、化学和物理防治相结合的综合治理。

第十三条 森林病虫害防治实行“谁经营、谁防治”的责任制度。

自然保护区、森林公园、风景名胜区以及驻森林区内的企事业单位，负责其经营管理的森林、林木的病虫害防治工作。

公路、铁路行道树和水利工程管理范围的林木，由其主管部门负责病虫害防治。

公民、法人和其他组织，负责其经营管理的森林、林木和病虫害防治工作。

第十四条 森林病虫害发生时，森林病虫害防治机构应指导有关单位或个人及时除治，防止扩散。发生暴发性、危险性森林病虫害时，当地人民政府应当采取紧急除治措施，防止蔓延。



第四章 经营管理

第十五条 市林业行政主管部门根据林业法律、法规的规定，编制全市林业长远发展规划。

区(市)县林业行政主管部门，负责组织本行政区域内的森林资源调查并建立档案，编制森林经营方案和林业发展规划等项工作。

第十六条 严格控制征占用林地，确需征占用林地的，按下列规定程序办理审核、审批手续：

(一)由征占用林地单位向林地所在区(市)县林业行政主管部门提出书面申请；

(二)林业行政主管部门按规定进行审查、审核；

(三)经林业行政主管部门同意后，用地单位按规定缴纳有关费用，领取使用林地审核同意书；

(四)用地单位凭使用林地审核同意书向土地政管理部门办理审批手续。

未经林业行政主管部门审核同意，不得擅自改变林地用途。

森林经营单位在其林地经营范围内修建直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，需经县级以上人民政府林业行政主管部门批准。

第十七条 需要临时占用林地的，须经县级以上人民政府林业行政主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年，占用期满后，用地单位必须恢复其林业生产条件。

第十八条 改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更手续。

第十九条 在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。



第五章 森林采伐

第二十条 采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。

核发林木采伐许可证的部门，不得越权或超过批准的年森林采伐限额发放林木采伐许可证。

第二十一条 运输木材，必须持有林业行政主管部门核发的《木材运输证》。

运输木材出省或从省外运入本市的，必须持有国家林业局统一印制的《出省木材运输证》。

运输木材已到达运输证所载终点，需再次跨区(市)县运输的，必须凭原木材运输证在当地林业行政主管部门办理木材运输证。

实行凭证运输的木材范围及品种，按《四川省木材运输管理条例》规定执行。

第二十二条 经营、加工木竹材，必须持有所在区(市)县林业行政主管部门核发的《四川省木材竹材经营加工许可证》和有关工商行政管理部门核发的营业执照。

农村居民销售自有木竹材，须持有其所在地村民委员会的销售证明。

法人和其他组织销售自有木竹材，须持有所在地乡(镇)人民政府或林业站的销售证明。

禁止无证经营、加工、销售木竹材和收购无林木采伐许可证或其他合法来源证明的林竹材。



第六章 法律责任

第二十三条 违反本条例第四条规定，未按要求完成造林任务，责令限期完成造林任务，逾期仍未完成的，可处未完成部分所需造林费用2倍以下的罚款。

第二十四条 违反本条例第七条规定，分别情况按下列规定处理：

(一)盗伐林木不足0.5立方米或者幼树不足20株的，责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值至5倍的罚款；

(二)盗伐林木0.5立方米以上或者幼树20株以上的，责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值5至10倍的罚款；

(三)滥伐林木不足2立方米或者幼树不足50株的，责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值2至3倍的罚款；

(四)滥伐林木2立方米以上或者幼树50株以上的，责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值3至5倍的罚款；

(五)盗伐楠竹或者杂竹，责令补种盗伐面积10倍的相应种类竹子，没收盗伐的竹子或者变卖所得，并处盗伐竹子价值3至10倍的罚款；滥伐楠竹或者杂竹，责令补种滥伐面积5倍的相应种类竹子，并处滥伐竹子价值至5倍的罚款；

(六)造成林木毁坏的，责令补种毁坏株数1至3倍的树木，并处毁坏林木价值1至5倍的罚款；造成林地破坏的，可处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款；

(七)构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 违反本条例第八条规定，毁坏天然林的，按照本条例第二十四条的规定从重处罚。

第二十六条 违反本条例第九条和第十一条规定的责任人或者在森林防火工作中有失职行为的人，由其所在单位或者主管机关，视其情节和后果，给予行政处分；

第二十七条 违反本条例的第十条规定，但未造成损失的，处10元以上100元以上的罚款。

第二十八条 违反本条例第十三条规定，造成森林病虫害蔓延成灾的，处500元以上2000元以下的罚款。

第二十九条 违反本条例第十六条规定，擅自改变林地用途的，责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元以上30元以下的罚款。

违反本条例第十七条规定，临时占用林地，逾期不归还的，比照前款规定处理。

第三十条 违反本条例第十九条规定，按滥伐林木处理。

第三十一条 违反本条例第二十一条规定，由林业行政主管部门或者木材检查站扣留所运输的木材及运输工具，分别情况按下列规定处理：

(一)无证运输木材或者运输起止地点与木材运输证记载不符的，没收所运的全部木材，可以并处木材价值30%以下的罚款；

(二)使用伪造、涂改、作废等无效木材运输证运输木材的，没收所运的全部木材和无效证件，并处木材价值10%至50%的罚款；

(三)运输木材的树种、材种、规格、数量与木材运输证记载不符的，没收其不符部分与超过记载数量的木材；

(四)以伪装、藏匿等方式逃避木材检查站检查的，没收非法运输的全部木材，并处以木材价值30%至50%的罚款；

(五)运输木材拒不接受林业行政主管部门或木材检查站依法检查而强行运输的，给予警告，可以并处100元以上2000元以下的罚款；强行通过造成其他损失的，责令赔偿损失；

(六)承运人违犯本条(一)、(四)、(五)项的，没收其木材运费，并处运费1至3倍或所运输木材价款30%以下的罚款；

(七)林业行政主管部门或者木材检查站，依法扣留木材及运输工具的，应当在3日内将运载工具发还给当事人，并对所扣留的木材作出处理决定；确因情况特殊，3日内难以作出处理决定的，经上一级林业行政主管部门批准，可以延长至10日内作出处理决定。

第三十二条 违反本条例第二十二条规定，无《四川省木竹材经营加工许可证》经营木竹材的，没收非法经营的木竹材和违法所得，并处违法所得2倍以下的罚款。

收购无证木竹材的，没收非法收购的木竹材和违法所得，并处违法所得1至3倍的罚款。

无销售证明销售自有木竹材的，扣留其木竹材，责令限期补办证明，超过限期未能补办证明的，没收其销售的木竹材。

第三十三条 罚款、没收违法所得、没收非法财物，必须向当事人出具财政部门统一印制的罚没收据、林业部门统一印制的实物收据。

罚款、没收违法所得交同级财政部门；收取的国有林赔偿金及木、竹变价款作为育林基金；集体和个人所有林木赔偿金交归林主。

被责令补种树、竹因故不能补种的，依法可以改交相应的造林费，由林业行政主管部门收取后代为补种。

第三十四条 林业行政执法人员必须依法行政、严格执法。对在执法中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。



第七章 附 则

第三十六条 本条例自公布之日起施行。1994年8月10日成都市人民代表大会常务委员会公布的《成都市林业行政管理处罚条例》同时废止。


——执法办案研究
工商行政执法自由裁量权行使之法律思考

工商行政管理机关作为市场监督管理的职能部门，负有确保经济健康有序发展的重要职责。而其职能的发挥，主要体现在查处经济领域内违法违章行为。为使工商行政管理部门履行好这一职责，国家法律法规赋予了其较多的自由裁量权。以基层工商部门为例，“无照经营”所占比例较大。如按《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实行细则》的规定，“无照经营”可处以“5000元以下的罚款”。如以一元作为起点，5000元作为上限，其相去为5000倍。足见其比例之悬殊，自由裁量空间之巨大。再如，公司“超范围经营”，依据《公司登记管理条例》之规定，可处以“1万元以上10万元以下的罚款”。虽说比例缩小，但数额巨大。若某公司超范围出售2箱酒，获利200元，而对其处以最低1万元的罚款，这合法吗？公正吗？因此，如何合法、公正地行使自由裁量权，对其作一探讨，已显得具有极大的必要性、现实性和重要性。
一、工商行政执法自由裁量权存在的必要性
1、随着现代社会经济和科技的发展，工商行政管理部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。
2、效率是行政的生命。赋予工商行政管理部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会主义市场经济秩序的健康运行。
3、从法律本身而言，面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定（法律的稳定性），做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理（现实的变动性）。
二、工商行政执法自由裁量权行使中的问题
在工商行政执法中，自由裁量权每时都在行使之中，它有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但是，也确实存在着很多问题。工商执法人员受地方保护主义干扰，执法难，难执法；说情风盛行，执法不能到位；受地方经济不发达影响，违者难以承受；极少数执法人员素质低，有随意减免等现象，造成自由裁量随意性大。从行政自由裁量权自身“自由”属性看，存在着职权滥用的条件（法条的相对模糊和相对抽象）。在实践中具体表现为：有些执法人员在执法过程中以合法为名行不合法之实问题；对公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害问题；少数人在“合法”执法的外壳保护下，运用自由裁量权恣意妄行，为小集体、个人捞取好处的问题，等等。自由裁量权的滥用，负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合工商执法，行政违法行为增多，导致经济秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。
三、正确行使自由裁量权的基本原则
从权力的本身属性来看，任何一项权力都是有腐蚀性和侵犯性，总是趋于滥用。由于自由裁量权的灵活性又决定了它的更易于被滥用。自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的，不易为人们所识破。在现实生活中相应的法律法规对行政自由裁量权的约束较少，给自由裁量权的被滥用留下了隐患。在实际执法中，由于地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而也会产生自由裁量权的被滥用。故此，正确地行使自由裁量权须遵循以下原则和标准：
第一，是否符合立法目的。任何法律法规在授予行政机关自由裁量权时，都有其内在目的。工商机关在行使自由裁量权时，必须正确理解授权机关的立法意图和精神实质。反之，即构成滥用自由裁量权。如为罚款而罚款，为完成罚款任务而执法，即属此种情形。
第二，是否考虑相关因素。在行使自由裁量权时，必须考虑到一切应当考虑的因素，进而做出综合判断。未正确考虑相关因素的表现为两个方面：其一是考虑了不相关因素。如政治因素吊销个体营业执照。其二是忽略了相关因素。如公司超范围经营，其产品是否是抵账造成的。
第三，是否基于正当的考虑。如果具体行政执法行为并不是经过慎重的理性思考与衡量的过程，而是凭着主观直觉或臆断做出自由裁量决定。如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显属对自由裁量权的滥用。
第四，是否滥用程序，包括不正当的迟延和不正当的步骤、方式等。如在法律没有明确规定具体执法行为期限的情况下，无故拖延或置之不理。如《商标法》、《产品质量法》等，都赋予工商部门有查封扣押权，但却无期限规定。实际操作中应不超出2个月，特处情况，不超出3个月为妥。
第五，是否符合社会客观规律。客观规律是指每件事项的自然活动过程。如责令当事人撤除侵权商品上的商标标识，应视数量的多少而定，不能要求3分钟内完成。
第六，是否符合情理，包括对当事人是否平等对待，运用自由裁量权行为之间是否保持一定的连续性。
四、规范自由裁量权行使之对策
正确行使自由裁量权，除弄清立法意图、端正执法观念、强化司法监督外，笔者认为重点还应放在“立法”上，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题，使之具体化、规范化，具有较强的可操作性。
1、编制案例。借鉴最高人民法院《最高人民法院案例选编》，由国家总局或各省局编制《工商行政管理案例选编》，以案释法，指导基层。虽说我国实行的是成文法（大陆法系），《选编》不具有法律效力，但对各级工商部门的执法办案所具有的指导作用，显而易见。最起码，不至于同样的案件，结果相反或畸轻畸重。
2、制定规范性文件，明晰和界定“概括性”和“模糊性”的法律词语。在这方面，国家总局可参照最高人民法院的做法。最高人民法院为确保我国成百上千部的法律法规统一、合法、公正的实施，经常发布有关司法解释。如《关于实施┄┄若干问题的意见》、《关于┄┄具体应用法律若干问题的解释》、《关于实施┄┄若干问题的解释》。以无照经营为例，可制发《关于查处无照经营若干问题的意见》，对无照经营在什么情况下，达到什么条件，予以何种（种类、幅度）处罚，分门别类，予以明晰，确立具体的标准。当然，这是一项艰巨的工作，同时也是一项伟大的工作。
“徒法不足以自行”。配套的法律文件，构成一个由不同层级组成的法律体系（法律、法规、规章、规范性文件）。层级低的规范性文件，可随着形势的发展废、改、立，以适应不断变化的现实，从而也可以克服法律因稳定性较强所具有的局限性。如果不便于做出硬性规定，至少应有一个参照标准，作为指导性的意见。如最常见的“情节轻微”、“情节恶劣”，由于没有一个参照标准，在实际执法办案中，“自由裁量”已演变为“任意裁量”，造成混乱，就不足为奇了。
3、实行定量分析，定性与定量相结合。《行政处罚法》第四条规定了行政处罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，工商部门可根据以上基本因素，各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作的处罚标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现行政处罚的统一。可设想建立这样一个公式，犹如单位对每位职工进行的工资核算，工龄、级别、职务、任职年限等各种情况按不同的标准、档次逐一对应，其总和即是该同志的应得工资。这里有个前提，须首先对法定的考虑因素制定标准，予以量化（前面已述）。以“无照经营”为例，其应考虑的法定因素为“无照经营的事实、性质、情节、后果”（何人、何事、何地、何时、何因、何情、何果）。以“情节”为例，可分为“轻微、一般、比较恶劣、恶劣”四档。再对这四档予以明晰，确定其具体内容。以“轻微”为例，时间短（15天以内）、规模小（资产500元以内）、违法获利少（100元以内）、未出售假冒伪劣产品、消费者无投诉、第一次违法或不知道违法、有立功表现、主动消除或减轻违法行为危害后果等。其余，以此类推。

行政处罚自由裁量对应表

事实 性质 情节 后果
20%以下 一般 一般 轻微 轻微
20%--50% 较大 较重 一般 一般
50%--80% 严重 严重 比较恶劣 比较严重
80%以上 重大 恶劣 恶劣 严重

根据上述分析，以“无照经营”为例，举例如下：王某待业，在家无照经营小百货，20日后被查，其间获利200元。在处理时，应首先对其违法所得予以没收，同时可处以20%以下的罚款，即1000元（5000元×20%）以下的罚款。考虑其情节“轻微”（原因、规模等），罚款额应掌握在500元（20%中的50%）以下，总的罚没款最高额不超出700元为妥。若王某及时改正（如补办执照），可免于罚款，以仅没收违法所得即可。

工商行政执法，既需要法律条文的“明确性”（刚性），也需要执法中的“可操作性”（弹性），两者容易产生矛盾。如果“弹性”到不便于“操作”，那么法律实施的效益就要大打折扣。这也是“自由裁量权”的负面效应所在，也是有些执法人员钻法律的空子以权谋私的重要根源。
依法行政和自由裁量，这是一对矛盾。就其本质而言，两者是相辅相成，即对立又统一，缺一不可。现实就是矛盾的组合，法律也不例外。矛盾的运动，推动事物的前进，这也是辩证唯物主义矛盾论在工商行政执法中的体现吧。



山东蓬莱市工商局 田 凯
电话：0535-5615701 邮编：265600
二○○四年四月十三日


注：该文发表于《中国工商管理研究》2004年第九期