江西省九江市人民政府办公厅


九府厅发[2006]46号


九江市人民政府办公厅关于批转《九江市小型水利工程设施产权制度改革暂行办法》的通知


各县(市、区)人民政府，庐山管理局，九江、共青开发区、云居山—柘林湖风景名胜区管委会，市政府有关部门：
为进一步加强农村小型水利工程建设与管理，市水利局所拟《九江市小型水利工程设施产权制度改革暂行办法》已经市政府同意，现批转给你们，请结合各地实际认真执行。

二OO六年八月十六日

九江市小型水利工程设施产权制度改革暂行办法

为适应社会主义新农村建设的需求，进一步加强农村小型水利基础设施建设与管理，充分调动广大农民和社会力量参与小型水利建设管理、经营的积极性，逐步建立起产权明晰化，投入多元化、经营企业化、服务社会化的小型水利工程管理体制和发展机制，现就我市小型水利工程产权制度改革提出如下意见：
一、 指导思想、范围和原则
指导思想：以党的十六大和十六届五中全会精神为指导，以服务“三农”为宗旨，以提高现有水利工程完好率和效益为核心，充分调动广大农民群众和社会力量建设、管理小型水利工程的积极性，逐步建立适应社会主义市场经济的新机制，为实现建设美丽、富裕、和谐、强盛的社会主义新九江提供可靠的水利保障体系和强有力的水利支撑。
改革范围：属乡（镇）村集体所有的原有水利工程和新建工程，包括小水库、塘堰坝（10万立方米以下蓄水工程），小机电泵站（单机100千瓦以下抗旱机站），以及渠道、田间节水工程、人畜饮水工程和水土保持工程等其它小型水利工程。
基本原则：小型水利工程改革应遵循和坚持“谁投资、谁所有”的原则，界定现有小型水利工程的产权。以乡（镇）或村集体投资为主，国家补助为辅兴建的小型水利工程，其资产属乡（镇）或村集体所有。坚持群众自愿，民主决策和公开、公正、公平的原则。小型水利工程产权制度改革，由工程所有者主持，县（市区）水行政主管部门监督，在资产评估基础上，根据工程规模、现状和效益，合理确定有关价格，实行公开竞标。坚持因地制宜的原则，以保值增值和提高效益为目的，除采取集体管理、统一服务形式以外，各地可因地制宜确定改革形式，宜包则包、宜租则租、宜卖则卖、宜股则股，不搞一刀切。坚持依法治水原则。小型水利工程产权制度改革和民办水利要严格遵守相关法律法规，服从水行政主管部门的统一规划和管理，确保水资源合理开发、利用和保护。服从政府防汛抗旱统一调度，确保安全效益。
二、改革形式及步骤
小型水利产权制度改革要面向社会，充分发动和依靠群众。可采取承包、租赁、股份合作制和拍卖等多种形式。对有些地方现行集体管理，统一服务管理形式，只要群众满意，仍可继续采用。
小型水利工程承包，是在工程所有权不变的前提下，根据所有权与经营权相分离的原则，由承包人对承包工程进行维护管理和经营开发。发包方和承包方依法签订承包合同，明确承包的内容、费用、期限及有关的职责、权力、义务、利益和违约责任。双方必须按合同进行管理经营。
小型水利工程租赁，是在工程所权不变的条件下，出租工程及附属设施经营权的经营方式。出租和承租双方要依法签订租赁合同明确租赁费、期限、违约责任，承租期满时应保证工程完好。承租方在租赁期间，独立经营，自负盈亏，按合同规定执行有关规定和按时如数交纳租金。
小型水利工程股份合作制，是一种劳动合作和资本合作相结合的组织形式。股东可用资金、实物、土地、技术、劳务等作为股份入股合作。股份合作制可采取个人与个人联合，个人与集体联合，个人与社会团体联合及个人、集体和国家联合等形式。参股各方要依法制定章程，建立健全管理经营机构，确定专管人员。
小型水利工程，是对属于集体的小型水利工程，经具有法定资质的评估机构资产评估通过的形式。将工程所有权或使用权、经营权出售或转让。根据工程设施的资产结构和规模大小，对工程所有权可实行部分拍卖或全部拍卖。也可以在所有权不变的情况下单一转让使用权或经营权。
小型水利工程产权制度改革过程中，大力推行农民用水户协会建设，鼓励和引导农民自愿组织起来互助合作，承担直接受益的农村水利工程的建设、管理和维护责任。合理确定农民用水户协会的管理区域，建章立制，登记注册，农民用水户协会所属工程的管理可以由协会集体管理，也可以采用承包等方式交给个人或小组管理，坚持“民办、民营、民受益”的原则，加强组织机构内部制度建设，使协会运作民主、公开、有效、规范。
小型水利工程产权制度改革，根据不同形式，一般应按照调查摸底，产权界定，清产核资，资产评估，确定方案、审核批准，公开竞标、签订合同、依法公证、签发证书、建档立卡等步骤实施。乡（镇）或村集体所有的小型水利工程产权改制，属乡、（镇）集体所有的，其改革方案应报请县（市区）水行政主管部门审批；属村集体所有的，报乡（镇）水管站审批，由乡（镇）水管站、村民委员会组织实施，县（市区）水行政主管部门进行指导、监督。
小型水利工程改制后，双方签订合同，要依法公证。改制后，工程所有者或经营者，应及时到具有原工程管理权的水行政主管部门办理由上级水行政主管部门统一监制的小型水利工程产权证、使用证或股份证。农民用水户协会按照民政部《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》到所在县民政部门登记。业务主管单位为县级水行政主管部门。改制工程涉及土地使用权的，要到有关部门办理《国有土地使用证》或《集体土地使用证》。小型水利工程产权、使用权发生转移时，要及时办理变更手续。
三、权利义务与相关政策
国家依法保护水利工程所有者或经营者的合法权益，当所有者和经营者的合法权益受到威胁和损害时，当地政府和村民委员会要采取有效措施，保证所有者和经营者的合法利益不受侵害。
1、经营者享有合同规定的有关权利。根据不同的产权改革形式，经营者享有经营权、使用权、收益权以至所有权；按合同规定，拥有经营权、使用权或收益权的经营者，可依法转让、继续其权利；拥有所有权的经营者，可享有工程转让、抵押或继承的权利；经营者有向用水户收取水费的权利，有享受国家规定的各种优惠政策和权利；按合同规定，有权依法使用工程产权范围内的土地，可建设必要的生产设施、开展种植业、养殖业和加工等综合经营活动。国家因建设需要占用改制工程时，工程所有者、经营者有权按规定得到经济补偿。
2、改制工程的所有者或经营者必须自觉遵循国家法律、法规和政策，服从当地经济社会发展大局，服从和维护公共利益，服从政府防汛抗旱调度，服从水行政主管部门的统一管理。认真履行合同规定的服务内容，不得擅自变更水利工程的用途和服务对象；按合同规定搞好工程的维护，确保安全运行；扩建、改建或新建的水利工程，要符合当地水利建设总体规划，并报水行政部门批准，接受水行政主管部门的管理与监督；工程经营过程中，要实行科学管理，兼顾经济效益、社会效益和生态效益，不得进行掠夺式开发利用和破坏性生产，严禁破坏水土资源和生态环境。改制后的水利工程必须严格按合同执行，各级政府和水行政主管部门要加强合同的监督和管理，对违反合同，擅自改变水利工程用途和服务对象的，水行政主管部门有权责令其限期改正。拒不服从的，原工程所有者有权依法收回其经营权，给受益户造成的损失，由违约者赔偿。
3、小型水利工程产权改制回收的资金，归工程原产权所有者所有。回收资金管理采取由上一级管理的办法。即村有资金由乡（镇）水管站管理，乡（镇）所有的资金由县（市区）水行政主管部门管理。设立专户专存，使用时，需经乡、镇水管站和县（市区）水行政主管部门审核批准，专项用于村组、乡、镇小型水利工程建设、维护，不得平调、挪作他用。
4、合理确定供排水与服务的水价。小型水利工程产权制度改革涉及的供排水价格的核定，参照国务院《水利产业政策》等有关规定，根据工程类别和不同的用途，本着供排水成本加合理利润的原则，由县（市区）人民政府物价部门会同水行政主管部门确定水价和具体征收办法。
5、各级人民政府要以各种方式鼓励和扶持农户、联户、集体以独资或股份合作等形式建设、管理和经营小型水利工程。对小型水利工程产权改革成效显著，农田水利面貌变化较快的县、乡（镇），市政府将给予表彰和奖励。
四、切实加强领导
小型水利工程产权制度改革由各级人民政府统一领导，水行政主管部门负责做好日常组织工作。各级财政、国资、物价、电力、农业、国土、司法等相关部门应当积极配合，搞好服务。各级政府要结合本区域实际制定具体实施方案和办法，积极稳妥地推动我市小型水利工程产权制度改革的顺利进行。 

被执行人的利益损失与执行难

杨 东


执行难是一个老生常谈的问题，执行是社会各种矛盾的交汇点，执行难的原因是多种多样的。本文仅从执行中，被执行人的利益损失角度来分析一下执行难的原因及解决执行难的办法。本文仅谈论对财产的执行，除非特别指出是对行为的执行。
一、被执行人利益损失太小导致执行难。
以前总是有人反映执行员素质低，执行简单粗暴，容易损害当事人利益，尤其是损害被执行人的利益，也影响了法院形象，及人民对司法机关的公证性认可。于是大批优秀审判人员进入执行机构，执行机构也由无到有，由执行小组到执行庭，由执行庭到执行局，并设有主管院领导。可以说，一系列改革的结果，使执行机构力量明显强大，执行员的素质大幅提高。可是，法院从简单粗暴执行走向文明执行，充分保护了当事人利益，但法院的执行任务确实越来越重，执行难一天甚过一天。为了解决执行难，最高人民法院不断出台新的解释、新的执行措施、新的机构改革方案。执行局的人员多了，占到了总编制的35%，人员素质提高了，大批有高学历和丰富审判执行经验的人员调入执行局，然而，执行难并未有所改观。可见，执行难的原因不在于执行机构的大小，不在于执行员素质的提高。关于执行，从对执结率追求，渐渐演化为对结案率的追求。不能执结是正常，执结是意外。执结最好，不能执结的话，能够顺利结案就好。
有人认为，审判工作是判断是与非的公正问题，执行工作是将已经判明是非的结论实现的效率问题，无非是实现判决结果，按照法律程序做，不存在什么难度。
从事执行工作，经常遇到执行不能的情形。其中，有被执行人没有履行能力造成执行不能的，有执行法律制度上的缺陷造成执行不能的，有国家机关、国有大型企业作为被执行人导致执行不能的，有地方保护主义导致执行不能的。上述四种情形只有后两种为真正的执行难，前两种情形只能认为是执行不能。执行难是执有财产未能执行，对财产的执行难。若被执行人根本就没有财产，就不存在执行措施的强度问题，也不存在执行难的问题。如果申请人不理解其已经交了诉讼费，已经拿到了法院的生效判决书，为何法院不能将债权实现，而以一个被执行人无履行能力为由搪塞，执行员只能告知申请人，这是执行风险，是社会风险的执行程序中的体现。
在执行工作中，深感对刻意与法院作对的被执行人无甚有效执行措施。最高人民法院的领导在几次讲话中提到，执行难表现为执行财产难查，被执行人难寻，协助执行人难觅，执行财产难动。但我认为，最难的是被执行人不怕躲避执行，不怕抗拒执行，不怕与法院作对，不怕赖债不还，难在被执行人对进入执行程序，成为被执行人毫无感觉，或者感觉良好。虽然有人提倡法官在执行中履行释明权，但在执行中采取的还是背对背式的法律解释更有效。经常有当事人询问法官，如果被执行人不能履行，法院又没有查到其有财产时，法院会对其采取什么措施？如果执行员判断被执行人有履行能力，仅仅是未发现执行财产，则执行员很少会将后果告知当事人，只能是讲按照法律规定处理。当事人如追问按照法律规定处理是如何处理，则执行员则难以直接回答。
被执行人在执行中，逃避、抗拒执行的后果，多数是司法拘留十五日。而拘留之后，如果被执行人仍未偿还债务，也就通常意味着案件将进入漫长的中止阶段。但对于许多欠债人来说，司法拘留十五日可以换来债务长期不用偿还的利益，其利益损失太小，其从司法拘留中竟有受益之嫌。故而，许多农村的被执行人，在发现同村或临村的被执行人欠债不还，虽经法院判决并执行，最后只是司法拘留十五日而终的例子后，其在欠债后自然是从“孙子”转换为“老子”了，“老子要钱没有，要命一条”。有被执行人会主动要求法院对其司法拘留，大不了“坐监”，并声称哪儿也去过了，就是还没有去过拘留所。而执行工作中，即使能够中止或其它途径结案的，执行员也不愿意采取司法拘留措施。这主要考虑的还不是为了保护人权，主要还是办案压力大，怕浪费太多时间。办一个拘留，要三四个工作人员办好手续将被执行人在体检之后交至拘留所。二十四小时之内要再次提审，在最乐观的情况下，被执行人家属筹钱清偿债务了，要再马上办理解拘手续。如果被执行人家属或朋友仅仅偿还部分的话，还要让被执行人写保证书一份，准备下次采取执行措施。其间花费的时间对案件大量积压的执行员来说，是有些过多的。
而对拒不履行义务的被执行人追究刑事责任又如何呢？执行实践中真是少之又少。大家心知肚明，结案就好，搞更多事没有意思。首先要花费时间搜集证据，然后移送公安部门侦查，而公安部门在收到法院的司法建议之后，往往对案件的侦查不了了之。拒不履行法院判决、裁定最，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金。按照刑法理论，最高刑期为有期徒刑三年以下的，均为轻罪。而我国刑法的规定，无非是给公安部门一个暗示，拒不履行法院判决、裁定最是轻罪，不用重视，无需花费太多精力的。他们需要更多精力去处理那些杀人、贩毒等恶性犯罪。
综上所述，就是被执行人在执行中，利益受损太小，以致于其似乎对法院执行人员的行动毫不在乎，眉头不皱，眉毛不眨，坐视法院执行人员为一个案件四处奔波。执行人员为了结案，也时常对申请人做工作，建议其放弃部分权益，以利于促进被执行人履行义务的动力。这当然不失为一个不能摆上桌面，但效果良好的执行方法。案件材料中，肯定不会出现执行人员做申请人工作的材料记录，只会有申请人主动提出放弃部分权利的申请，以及随后被执行人主动履行义务的记录。但是，案件虽然就此结案，而且是作为执结方式结案，但这样的案例传递了一个危险的信号。那就是，欠债了，要还钱。打官司，要交诉讼费。成为被执行人了，却可以不交诉讼费、执行费，可以将债务砍掉一截。也就是说，主动履行义务的，没有任何好处；赖债不还，没有什么损失，相反还有意外收益。这样一个案例的结果，是鼓励更多人，包括原执行案件的被执行人，也包括原执行案件的申请人，还包括双方当事人的亲戚朋友，以及接触过这个案件，并从这个执行案件有所“启发”的人。这样一来，会有成百上千的类似的被执行人在拖着不履行债务，而等待申请人放弃部分权益。当诚实守信没有多少受益，而长期赖债没有明显的利益受损，反而会有意外收获的情形鼓舞下，越来越多的人喜欢被人告，喜欢做被告，喜欢做被执行人，因为这样可以有利益。被执行人也会越来越喜欢同法院的执行人员对抗，同法院捉迷藏，同法院执行机构寻找法律漏洞及保护人权的规定。执行人员则更加束手束脚，无法充分施展执行措施。执行则只可能一天难甚一天，而不可能因执行机构的不断改革而改变，不可能因执行人员素质的不断提高而改变，也不可能因最高人民法院出台几个新的司法解释而改变。呜呼，执行难，难于上青田。
困境之下，我们必须反思。执行难，最大的问题是被执行人不怕执行，敢于对抗执行。而被执行人不怕执行，敢于对抗执行的原因，就在于其在执行中的利益损失太小，其不守信，不尊重法院判决、裁定的生效文书的利益损失太小。所以，要解决执行难，必需加大被执行人的利益损失。
二、加大被执行人的利益损失，克服执行难。
当被执行人一旦进入执行程序，其无论在经济上、政治上还是心理上都受到了强大的压力时，被执行人已经处在如同过街老鼠人人喊打的情形之下，被执行人履行义务的能力才会充分调动起来，才会积极履行义务，才会发挥其100%的主观能动性去履行义务。当绝大多数被执行人主动履行义务了，或者在进入执行程序前绝大多数义务承担人主动履行义务了，执行难还怎会出现。当目前法院面临的大量案件减少70%－80%时，法院的执行人员有怎会无法将手中的案件办精办细？
加大被执行人的利益损失，首先要改变目前拒不履行法院判决、裁定罪的刑罚刑期及标准。拒不履行法院判决、裁定，是一个非常严重的问题，不是用一个三年有期徒刑可以解决的。法院审判，是社会道德、秩序的最好一道防线。而执行，则是对法院审判的保障。执行不保，则社会道德沦丧，社会秩序无法良好维持。本人建议将拒不履行法院判决、裁定罪的最高刑期定为七年。这样，被执行人在心理上将感受到极大压力，而不是可履行可不履行、能拖则拖的事。同时，为改变公安部门、检察院、法院协调不力的问题，应将拒不履行法院判决、裁定罪定为自诉案件，情节严重的公诉。将该罪规定为两个刑法幅度，但最高刑期要定为7年。
加大被执行人的利益损失，其次要加大被执行人的经济活动成本。应适当冻结被执行人的绝大多数经济活动。当被执行人在法院指定期限未履行义务时，法院将被执行人身份情况通告相关部门，相关部门将其备案。相关部门包括工商、银行、车管、国土、房产、林业、农机等部门。被执行人在工商无法办理任何与个人利益相关的工商登记，无法开设企业。被执行人的银行帐户暂停使用，被执行人不能享受转帐、开户等所有银行业务的服务。被执行人的车辆立即进入黑名单，不得上路。被执行人暂停使用机动车辆的权利。被执行人的房屋停止办理抵押、过户等手续，其房屋不得出租，被执行人不得购置新房屋、不得购买新的土地使用权。同时，被执行人在林业、土地承包等方面的权益也将因其进入执行黑名单而全面受到限制。法院将立即向被执行人发出《限制消费令》，并张贴于被执行人活动附近的娱乐场所。《限制消费令》违反的责任要明确是承担刑事责任，并且要扣取被执行人财产变现价值相当比例以奖励举报人。
加大被执行人的利益损失，再次要明确协助单位的义务及拒不协助的责任。目前对协助执行单位协助义务的规定过于简单，在执行实践中，遇到有些单位拒不协助或消极协助执行时，法院执行人员往往感到无可奈何。因而，有必要在法律层次明确协助执行人的协助义务，要明确拒不协助调查、执行，消极协助调查、执行的后果，适当将民事责任扩大到行政责任、刑事责任。当协助单位感受到协助压力时，被执行人的压力就会加倍增加。因为，没有什么单位敢于损失自己的利益而来包庇一个被执行人的利益的。这样一来，村民委员会、居民委员会、物业管理公司以及其它单位，将不能消极配合、积极通风报信了。被执行人也无望四处躲避执行了。
以上三点做到了，被执行人在执行中的利益损失加大了，被执行人的心里压力大了，被执行人的履行积极性也就大了。当绝大多数人主动履行义务了，执行难也就自行消失了。当然，要做到以上几点，需要对执行法律进行解释，需要全国人大或其常委会对刑法作出解释，需要国家加快建立个人信用网络。执行难，不是法院的错，也不是法院可以独自解决的，所以必需其它国家部门的配合及重视。至于上述目标的实现，可能不是一朝一夕的事，但本人相信，只要人们要良好的道德执行，要良好的社会执行，执行难就必需解决，以上三点就必需做到。将执行工作的目标，定位为顺利完成结案率，而忽视执结率的低下，毕竟不是大家想看到的现象。上述现象只能是说明法院这一个执行机构在执行中感到无力、无助时，而做的一个无可奈何的选择。所以，要解决执行难，必需联合社会的力量，加大被执行人的利益损失，冻结其经济活动，从而调动被执行人主动履行义务的积极性。