谈国家赔偿中精神损害赔偿问题
北安市人民法院—刘宇
一、精神损害赔偿的实质
精神损害是指对公民、法人及其他组织造成的非物质损害，包括心理上的痛苦或失常，名誉、荣誉的损害等。精神损害赔偿，就是对此种损害以金钱进行物质性赔偿。对自然人而言，对其造成的侵权后果，无非是物质损害与非物质损害。物质损害暂且不谈，非物质损害则又可划分为生命、健康和人身自由、人格、名誉所遭受的非法损害带来的精神痛苦。随之而来，救济途径方法则为：对于生命因无法恢复，只能对其亲属进行精神抚慰；对于健康可一程度上进行恢复，以康复费的形式出现；对于人身自由、人格、名誉，因不可再恢复也只能进行抚慰。由此，非物质损害不像物质损害那样易恢复，它体现的是一种抚慰或慰藉，大多采用金钱来赔偿，并藉此达到赔偿的目的。由此也可以看出，精神赔偿的实质，是对受害的自然人、法人或其他组织所遭受的非物质损害进行抚慰，从而减轻精神痛苦。
对精神损害予以赔偿或救济，体现在法理上，也就是权利与义务的一致性。也正基于此点，精神损害赔偿已成为各国的通例。法国行政法院在1961年11月24日对勒都斯兰德案件的判决中，确立了对精神损害进行物质赔偿；俄罗斯、英国、德国、瑞士等绝大多数国家也对精神损害予以金钱赔偿。
二、我国精神损害赔偿的立法现状及缺陷
对于精神损害赔偿问题，我国法律相当长时间都规定很模糊。2001年最高人民法院公布实施了关于确认民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的“解释”，明确了赔偿确定办法，扩大了精神损害赔偿范围，但国家赔偿法却没作出相应规定。
时至今日，精神损害赔偿仍局限于《国家赔偿法》第15条和第30条的规定，即：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的；（四）对没有犯罪事实的人错误逮捕的；（五）依照审制程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的。有以上规定情形之一，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。可见，我国《国家赔偿法》对精神赔偿明显表现为赔偿范围、方式狭窄。
三、完善国家赔偿法中精神损害赔偿制度的必要性和紧迫性
1、有利于宪法精神的切实体现。国家赔偿法同其他法律一样，都是以宪法为根据制定的。我国宪法第32条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其它方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱诽谤和诬告陷害。”第41条明确规定：“由于国家机关或国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律取得赔偿的权利。”因此，为保障宪法实施，切实保障民权，防止国家权力滥用，我国国家赔偿法有对精神损害赔偿问题予以完善的必要。
2、有利于保护相对人的合法权益。由于我国《国家赔偿法》没有对精神损害赔偿作出物质赔偿的规定，在现实生活中受害人得不到法律救助，合法权益不能维护的现象，屡屡见于报端。如2001年在全国轰动一时的麻旦旦“处女卖淫案”，因法律规定不明确，麻某仅得到74.66元的赔偿。不仅原告难以接受，法学界及观注此案的公众也难以接受。面对此类案件给当事人造成的精神损害，按照《国家赔偿法》的规定只能是消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，而不能进行物质赔偿。很显然，相对人的合法权益没有得到很好的保护。因而，只有作出物质金钱上的赔偿，才能相对减轻受害人的精神痛苦，才能做到保护相对人的合法权益。
3、有利于国家赔偿法与民事法律相协调。国家侵权与民事侵权，其本质没有区别，都会造成被侵权方的物质损害与非物质损失（也即精神损害）。从被侵权方的角度来，权利受到损害就应得到法律同等的救济。然而在《国家赔偿法》中，精神损害却没有受到救济。这种人为规定的不一致，给人以法律之间相互矛盾的印象。因此，《国家赔偿法》有必要作出与民事立法在此方面大体一致的规定。
4、有利于限制国家机关及其工作人员权力的滥用。如对精神损害明确作出物质赔偿的规定，则可以起到在国家机关及工作人员头上高悬法律之剑，起到很好威慑作用，使他们不敢滥用权力，时刻惦量着乱用权力会导致经济上的损失。
5、符合社会发展潮流，有利于社会和谐。完善精神损害赔偿，也即对其作出物质赔偿的规定，不仅可以落实宪法规定的原则，做到法律之间协调一致，还有利于与国际接轨，符合世界潮流。同时，对无辜者予以慰籍，尽量抚慰其精神伤害，可以减少上访缠诉，促进社会和谐。
四、完善我国国家赔偿中精神损害赔偿问题的立法思考
对国家赔偿法在精神损害赔偿方面的修改，应从国家赔偿范围、原则、标准等方面来加以规定。
1、赔偿范围。我国现行国家赔偿法只规定赔偿范围为名誉权和荣誉权，与宪法第33条第3款的“国家尊重和保障人权”的规定不相符。换句话说，人权不是名誉权和荣誉权相加。国家赔偿法中过于狭窄的规定与宪法规定相违背，因而有必要扩大赔偿范围。至于如何扩大，有必要借鉴他国的做法与我国民事立法在此方面的规定，做到不留缺陷。
2、赔偿原则。在国家赔偿法的归类原则上，应逐步推进公平原则、无过错原则、危险原则等原则来弥补不足。如法国在司法领域实行无过错原则辅以过错原则，德国在刑事赔偿中实行无过错原则兼顾公平原则。我国国家赔偿法也应在违法责任原则的基础上，采用公平原则来进一步保护受害人的合法权益。
3、方式与标准。（1）方式以物质赔偿为主，非物质赔偿为辅。我国现行国家赔偿法规定以消除影响、恢复名誉、赔偿道歉作为精神损害赔偿的赔偿方式和标准，对此笔者不敢苟同。因为，消除影响、赔礼道歉、恢复名誉只能作为物质赔偿的随附义务，赔偿应以物质金钱方式为主，在物质赔偿的基础上，再为之。（2）在赔偿标准上，根据我国的国情和经济发展状况，赔偿标准不宜采用惩罚性的原则，还是应采用现行的抚慰性原则。赔偿金额控制在10万元以内：在精神损害不很明显的情况酌情给予一定数量的物质赔偿，在5000元以内，由法官裁量；对于精神损害很明显的情况，则需要根据侵权行为的严重程度和社会影响来划分为严重、极其严重等不同等级，具体包括侵权情节如手段、场合、行为方式、持续时间、危害结果等，金额则分为5000元至5万元、5万至10万元的标准内给予赔偿，具体赔偿数额由法官裁定。
上海市水文管理办法
上海市人民政府
上海市水文管理办法（沪府令84号）
《上海市水文管理办法》已经2012年5月15日市政府第141次常务会议通过，现予公布，自2012年7月1日起施行。
市长 韩正
二○一二年五月二十四日
上海市水文管理办法
（2012年5月24日上海市人民政府令第84号公布）
第一章总则
第一条（目的和依据）
为了加强本市水文管理，规范水文工作，为开发、利用、节约、保护水资源和防灾减灾服务，促进经济社会的可持续发展，根据《中华人民共和国水文条例》，结合本市实际，制定本办法。
第二条（适用范围）
本办法适用于本市行政区域内水文站网规划与建设，水文监测与预报，水文监测资料汇交、保管与使用，水资源调查评价，水文设施与水文监测环境的保护等活动。
国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构）在本市行政区域内的水文活动，按照国家有关规定执行。
第三条（管理部门）
上海市水务局（以下简称市水务局）主管本市行政区域内的水文工作，其所属的上海市水文总站（以下简称市水文总站）具体负责组织实施管理工作。市水务局可以委托上海市水务行政执法总队实施水文管理法律、法规和规章规定的行政处罚。
浦东新区和闵行、宝山、嘉定、奉贤、松江、金山、青浦、崇明等区县（以下统称相关区县）水行政主管部门按照其职责权限，负责本行政区域内的水文工作，其所属的水文机构（以下统称相关区县水文机构）可以接受市水文总站的委托实施具体水文管理工作。
本市发展改革、规划国土、环保、交通港口、海事、气象、公安等行政管理部门以及防汛指挥机构在各自职责范围内，协同实施本办法。
第四条（领导和保障）
市和相关区县人民政府应当加强对水文工作的领导，采取积极措施，加快水文现代化建设，保障水文事业与经济社会协调发展。水文事业所需经费应当纳入财政预算，由同级财政予以保障。
第二章水文规划与站网建设
第五条（水文事业发展规划）
市和相关区县人民政府应当将水文事业纳入本级国民经济和社会发展规划。
市水务局应当根据全国水文事业发展规划、流域水文事业发展规划、本市国民经济和社会发展规划，组织编制本市水文事业发展规划，在征求市政府有关行政管理部门意见后，报市人民政府批准实施，并报国务院水行政主管部门备案。
相关区县水行政主管部门应当根据本市水文事业发展规划和经济社会发展需要，组织编制本行政区域水文事业发展规划，报本级人民政府批准实施，并报市水务局备案。
第六条（水文站网规划与建设）
水文站网建设实行统一规划。市水务局应当会同市发展改革部门，根据国家水文站网规划和本市水文事业发展规划，按照统筹兼顾、远近结合、布局合理、资源共享、防止重复的原则，组织编制本市水文站网规划，经市规划国土部门综合平衡并报市政府批准后，纳入相应的城乡规划。
组织编制本市水文站网规划过程中，应当征求环保、交通港口、海事、气象等行政管理部门意见，并经流域管理机构审核。
因经济发展需要或者江河湖库的变化情况，需要对水文站网规划作出调整的，应当按照前款规定程序报批。
本市统一规划的水文站网的建设应当纳入固定资产投资年度计划，市水务局和相关区县水行政主管部门、市水文总站和相关区县水文机构（以下统称水文机构）应当按照国家固定资产投资项目建设程序组织实施。
新建、改建、扩建水利工程需要配套建设或者更新改造水文站网的，应当将所需经费纳入工程建设概算。
第七条（水文测站的分类分级）
水文测站实行分类分级管理。
本市水文测站分为国家基本水文测站和专用水文测站。
国家基本水文测站分为国家重要水文测站和一般水文测站。
市水务局可以根据实际情况，在一般水文测站中确定本市行政区域内的市级重要水文测站。
第八条（国家基本水文测站的设立和调整）
国家重要水文测站的设立和调整，由市水务局根据本市水文站网规划提出，报国务院水行政主管部门直属水文机构批准。一般水文测站的设立和调整，由市水文总站根据本市水文站网规划提出，经市水务局批准后，报国务院水行政主管部门直属水文机构备案。
第九条（专用水文测站的设立）
专用水文测站的设立，应当按照国家有关规定报市水文总站批准。其中，因交通、航运、环境保护等行政管理需要设立专用水文测站的，由有关行政管理部门批准，有关行政管理部门应当在批准前征求市水文总站的意见。
第十条（专用水文测站的设立条件）
设立专用水文测站，应当具备下列条件：
（一）国家基本水文测站监测数据不能满足其特定需求；
（二）符合相应的水文监测技术标准和规范。
第十一条（专用水文测站设立申请和受理）
申请设立专用水文测站的，应当向市水文总站提出申请，并提交下列材料：
（一）申请书；
（二）设立专用水文测站的勘测报告。
对申请材料齐全、符合法定形式、属于受理范围的，应当予以受理；对提交的材料不完备或者材料不符合规定的，应当当场或者在3个工作日内一次告知申请人补正。逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
第十二条（专用水文测站设立审批）
市水文总站受理设立专用水文测站申请后，应当对申请材料进行审查，并自受理申请之日起15个工作日内决定是否批准。决定批准的，应当签发设立专用水文测站批准文件；不予批准的，应当书面告知申请人理由。因特殊原因在15个工作日内不能作出决定的，经市水文总站负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
第十三条(特定部门专用水文测站的审批程序)
因交通、航运、环境保护等行政管理需要设立专用水文测站，有关行政管理部门征求市水文总站意见的，市水文总站应当自收到材料之日起10个工作日内提出意见。
交通港口、海事、环保等有关行政管理部门作出批准设立专用水文测站决定的，应当自批准之日起10个工作日内抄告市水文总站。
第十四条（专用水文测站的建设和运行）
专用水文测站由设立单位自行建设和运行，也可以委托水文机构建设和运行。
第十五条（专用水文测站的撤销）
需要撤销专用水文测站的，应当在撤销前30日提前告知市水文总站，征求市水文总站的意见。市水文总站认为确需保留的，可以与该专用水文测站的设立单位协商一致，予以接管。
第三章水文监测与预报
第十六条（水文监测的内容及要求）
本市水文监测包括通过本市水文站网对江河、湖泊、渠道、水库的水位、流量、水质、水温、泥沙、水下地形和地下水资源，以及降水量、蒸发量、墒情、风暴潮等的监测、分析和计算。
从事水文监测活动的单位或者个人，应当遵守国家水文技术规范，保证监测质量，不得伪造水文监测资料。
国家基本水文测站不得擅自中止水文监测。因客观原因无法开展监测活动的，应当及时向水文机构报告。水文机构应当立即采取有效措施，保证监测活动连续进行。经采取措施无效，市水文总站认为确需中止监测的，对属于国家一般水文测站的，应当报市水务局批准；对属于国家重要水文测站的，应当报经市水务局同意后，报请国务院水行政主管部门直属水文机构批准。
第十七条（水量水质动态监测）
水文机构应当保持水文监测工作的连续性，加强水资源的动态监测工作，重点强化对水功能区、城乡饮用水水源地、重要取水口和入河排污口的水量、水质状况的动态监测和评价，定期编制水功能区及饮用水水源地水质、水量监测情况报告，并报送同级人民政府水行政主管部门。
第十八条（应急监测与预案）
水文机构应当建立健全突发性水量变化或者水体污染事件应急监测体制，编制应急监测预案。
发现水质变化，可能发生突发性水体污染事件的，或者发现水量变化，可能危及防汛、用水安全的，水文机构应当启动应急监测预案，进行跟踪监测和调查，并及时将监测、调查情况报告同级人民政府水行政主管部门、环保、海事以及其他相关行政管理部门。
第十九条（委托监测）
水文机构可以通过购买服务的方式委托其他单位或者个人承担水文监测业务。接受委托的单位或者个人应当按照委托要求从事水文监测活动。
前款规定的委托项目属于政府采购范围的，应当按照国家和本市有关规定执行。
第二十条（水文情报预报的报送）
相关区县水文机构应当将江河、湖泊、渠道、水库和其他水体的水文要素实时情况等水文情报，及时、准确地向市和区县人民政府防汛指挥机构、相关区县水行政主管部门以及市水文总站报告，不得漏报、迟报、错报、瞒报。
承担水文预报任务的水文机构，应当根据水文情报，及时制作未来情况的预告，向同级人民政府防汛指挥机构和水行政主管部门报告。
承担向国务院水行政主管部门直属水文机构或者流域管理机构报送水文情报预报任务的水文测站和水文机构，应当按照国家有关规定报送。
水文机构为制作水文预报需要使用专用水文测站相关水文情报的，专用水文测站的设立单位应当予以配合。
第二十一条（水文情报预报发布制度）
本市水文情报预报由市人民政府防汛指挥机构、市水务局或者市水文总站按照规定权限向社会统一发布。
日常水文情报预报由市水文总站向社会发布，市水务局应当根据水文预报，向社会发布相应警示；汛期内与防汛有关的水文情报预报，由市人民政府防汛指挥机构向社会发布。
禁止任何其他单位和个人向社会发布水文情报预报。
广播、电视、报纸和网络等新闻媒体，应当按照国家有关规定和防汛抗旱要求，及时播发、刊登水文情报预报，并标明发布机构和发布时间。
第四章水文监测资料汇交、保管与使用
第二十二条（水文监测资料汇交）
本市水文监测资料实行统一汇交制度。
市水文总站负责本市水文监测资料的汇交管理工作。
相关区县水文机构应当按照国家水文技术标准，对其管理的水文测站的原始水文监测资料进行整编，并于每年3月底前，向市水文总站汇交其上一年度的水文监测资料。
专用水文测站的设立单位，以及其他从事地表水和地下水资源、水量、水质等水文监测活动的单位（以下统称其他水文监测单位），应当按照资料管理权限，于每年3月底前，向市水文总站汇交其上一年度的水文监测资料。
第二十三条（水文监测资料的复审与保存）
市水文总站应当对汇交的水文监测资料进行复审，保证汇交资料的完整、可靠、一致。
市水文总站应当按照国家有关规定将复审后形成的整编成果汇交至国务院水行政主管部门指定的流域管理机构。
市水文总站应当建立水文监测资料档案，妥善存储和保管原始水文监测资料和整编成果，并采取异地备份等有效措施保证其完整和安全。
第二十四条（成果汇编）
市水文总站应当加强对整编成果的分析研究，为政府决策、经济社会发展和社会公众提供服务。
市水文总站应当根据国民经济和社会发展需要，按照国家水文技术标准对整编成果进行汇编，并定期予以刊印。汇交水文监测资料的专用水文测站设立单位和其他水文监测单位需要汇编成果的，市水文总站应当提供。
第二十五条（水文监测资料的公开）
对除涉及国家秘密以外的水文监测资料，市水文总站应当依法公开。市水文总站应当编制和公布公开目录，方便公众查询。
水文监测资料属于国家秘密的，对其密级的确定、变更、解密以及对资料的使用、管理，依照国家有关规定执行。
第二十六条（水文监测资料的使用）
本市在编制各类重要的综合规划、专项规划以及开展水资源管理或者开展重大建设工程可行性研究中使用的水文监测资料，应当经国务院水行政主管部门直属水文机构、流域管理机构或者市水文总站审查，确保其完整、可靠、一致。
第二十七条（水文监测资料和成果的无偿提供）
国家机关决策和防灾减灾、国防建设、公共安全、环境保护等公益事业需要使用水文监测资料和成果的，可以向市水文总站提出，经市水文总站确认后无偿提供。
第二十八条（水文监测资料审查申请和受理）
从国务院水行政主管部门直属水文机构、流域管理机构、市水文总站或者相关区县水文机构以外途径获得的水文监测资料需要向市水文总站申请审查的，应当提供下列材料：
（一）水文监测资料审查申请表；
（二）申请人法定身份证明材料；
（三）申请人所使用的水文监测资料及来源。
市水文总站应当自受理申请之日起15个工作日内作出书面审查结论。
第二十九条（水文有偿服务）
公民、法人或者其他组织因经营性活动需要水文机构提供水文专项咨询服务的，当事人双方应当签订有偿服务合同，明确双方的权利和义务。
前款规定咨询服务产生的收支应当按照国家有关规定纳入预算管理。
第三十条（资料共享制度）
市水文总站应当与环保、交通港口、海事、气象等行政管理部门加强行政沟通，建立水文监测资料及相关业务资料共享制度，签订共享协议，明确资料共享各方的权利和义务。
第五章水文、水资源调查评价
第三十一条（调查评价内容）
本市水文、水资源调查评价包括对地表水、地下水的水量与水质等项目的监测、水文调查、水文测量、水能勘测，水文水资源情报预报，水文测报系统工程的设计与实施，水文分析与计算以及对地表水、地下水的水资源调查和对水量水质的评价等专业活动。
第三十二条（调查评价要求）
开展水文、水资源调查，应当按照国家和本市的相关规定以及技术标准，通过区域普查、典型调查、临时测试及分析估算等途径，收集与水资源数量、质量和开发利用情况评价有关的基础资料。
开展水文、水资源评价，应当根据客观、科学、系统的原则，对水资源调查基础资料进行定量计算，分析水资源的供需关系，并预测其变化趋势。
第三十三条（调查评价的组织）
市水务局和相关区县水行政主管部门应当根据本市经济社会发展的需要，会同有关部门组织开展水文、水资源调查评价工作。
相关区县行政区域内的水文、水资源调查评价工作，由相关区县水行政主管部门负责组织；跨区县、全市性的水文、水资源调查评价工作，由市水务局负责组织。
市水务局和相关区县水行政主管部门可以将水文、水资源调查评价工作委托给具有相应资质的水文、水资源调查评价单位承担。
第三十四条（成果审定与公布）
对受托开展水文、水资源调查评价单位出具的水文、水资源调查评价结果，市水务局或者相关区县水行政主管部门应当会同有关部门进行审定。
市水务局或者相关区县水行政主管部门应当将审定后的水文、水资源调查评价结果编入水资源公报，并定期向社会发布。
第三十五条（其他单位和个人开展调查评价的备案管理）
公民、法人或者其他组织需要开展水文、水资源调查评价的，应当委托具有相应资质的水文、水资源调查评价单位承担。
接受委托的单位应当在委托合同签订之后，正式履行合同之前，向市水务局或者相关区县水行政主管部门备案相关委托事项。市水务局或者相关区县水行政主管部门应当给予行政指导，加强行政监管。
第六章水文监测设施与监测环境保护
第三十六条（保护义务）
任何单位和个人不得侵占、毁坏、擅自移动或者擅自使用水文监测设施，不得干扰水文监测。
任何单位和个人发现损害水文监测设施和监测环境的行为，有权向水行政主管部门或者水文机构举报。接到举报的水行政主管部门和水文机构应当及时调查处理，经调查属实的，可以对举报单位或者个人予以适当奖励。
第三十七条（国家基本水文测站的迁移）
未经批准，任何单位和个人不得迁移国家基本水文测站。因重大工程建设确需迁移的，建设单位应当在建设项目立项前向市水务局提出申请，由市水务局批准或者转报国务院水行政主管部门直属水文机构批准。水文测站迁移所需费用由建设单位承担。
市水文总站应当对迁移测站的地点、位置、监测环境、测站功能等情况进行论证，并根据论证结果确定迁移位置。
迁移国家基本水文测站的，水文机构应当采取措施，保证水文监测工作在迁移期间正常开展。
第三十八条（国家基本水文测站的改建）
在国家基本水文测站上下游建设影响水文监测的工程，建设单位应当采取相应措施，在征得对该站有管理权限的水行政主管部门同意后方可建设。
水文机构发现在国家基本水文测站上下游建设影响水文监测的工程的，应当向同级水行政主管部门报告。收到报告的水行政主管部门应当责令建设单位采取相应措施，补办有关手续，保证工程期间水文监测正常进行。
因工程建设致使水文测站改建的，其费用由建设单位承担。
第三十九条（监测环境保护范围和标志）
水文监测环境保护范围应当按照国家有关规定，因地制宜地划定。
本市水文站网规划应当明确水文监测环境保护范围。
区县人民政府应当根据本市水文站网规划，划定水文监测环境保护范围，并在保护范围边界设立地面标志，具体工作由市水务局和相关区县水行政主管部门执行。
任何单位和个人不得违反国家规定，在水文监测环境保护范围内从事对水文监测有影响的活动。
第四十条（监测保护）
需要占用通航河道或者桥梁进行水文监测作业的，应当征得公安、交通港口、海事等相关行政管理部门同意。水文监测作业时应当设置警示标志，过往车辆、船只等交通工具应当予以配合，公安、交通港口、海事等相关行政管理部门应当予以协助。
第七章法律责任
第四十一条（已有规定行为的处罚）
对违反本办法的行为，法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。
第四十二条（违反备案规定的处罚）
违反本办法第三十五条第二款规定，接受委托的单位未备案相关委托事项的，由市水务局或者相关区县水行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处以5000元以上3万元以下罚款。
第八章附则
第四十三条（施行日期）
本办法自2012年7月1日起施行。