论宽严相济刑事政策下我国未成年人犯罪刑罚制度之重构

王硕


引言：

　　作为继环境污染、毒品泛滥之后的第三大社会公害的未成年人犯罪引发了世界各国与社会各界的广泛关注和重视。
　　近年来我国未成年人犯罪形势日趋严竣并不断呈现低龄化趋势。中国青少年犯罪研究会统计资料显示，从1998年—2003年，我国未成年人犯罪平均年龄下降了2岁，2005年青少年犯罪占全国刑事犯罪的74%，而其中14—18岁的未成年人犯罪占青少年犯罪总数的70%以上。
　　因此有效预防与矫治未成年人犯罪已成为当前保障人权、构建和谐社会的关键所在。纵观我国刑事法律，关于未成年人犯罪的刑罚制度是以成年人犯罪为基点稍作调整而设置的，必然使得对于未成年人犯罪的矫治过分强调刑罚的作用，只看到刑罚的惩罚性与严厉性而忽视了未成年人由于生理、心理发育不成熟而具有的特殊性，片面追求刑罚的功能，以求尽快实现刑罚预防的目的，却殊不知这种适用于成年犯罪人的刑罚对于未成年人而言实质是从更深层面剥夺了其合法权益，并不能起到很好的教育与预防作用，相反很大程度上是对人权的挑衅。因此我们有必要对现有的未成年人犯罪刑罚制度进行重构，强调未成年人犯罪刑罚配置的节俭性，以使其在更大程度上维护未成年人权益，实现社会利益与未成年人利益的双丰收。
借鉴国外立法和司法实践，顺应世界潮流，对未成年人犯罪予以轻缓化是我国当前唯一的选择。但我们所谓的轻缓化并不是一味的强调“轻罚”，而是在宽严相济的刑事政策指导下进行。宽严相济的刑事政策是人类理性在刑事领域的产物，是社会法制文明程度的体现，它强调刑罚的谦抑性和人道性，其具体内容体现在宽和严两个方面，所谓“宽”是指宽大、宽容、宽缓，也就是说对于某些轻微的罪行，我们应该处以较轻的刑罚；对于某些该重判的犯罪，如果具有某些法定和酌定的减轻从轻处罚情节的，也应以宽缓态度对待。所谓“严”是指严格、严厉、严肃，即严格按照法律的规定处罚，有罪必罚。强调宽严相济的刑事政策要求充分贯彻罪刑法定、罪责刑相均衡以及适用法律人人平等三大基本原则，坚持“宽”的总体趋势，对某些规定从严；针对不同的犯罪事实，区别对待，该宽就宽，该严就严，以宽为主，宽严适中。
　　具体到未成年人犯罪，针对其生理、心理发育尚不成熟，辨别是非与控制自我的能力较弱，必然要求在处理未成年人犯罪的案件中坚持“教育、感化、挽救”的方针，实行较为轻缓化的刑罚，尤其强调对于非刑罚处置措施的运用，以有效的预防和遏制未成年人犯罪，保护未成年人合法权益，维护社会秩序的稳定。

第一章 未成年人犯罪刑罚制度概述

　　随着未成年人犯罪形势的不断严竣，它已为国际社会普遍重视。由于未成年人自身有着独特的身心特点，原本以成年人为基点构建的未成年人犯罪刑罚制度必然存在较大流弊。因此构建符合未成年人特点的刑罚制度成为有效预防和遏制未成年人犯罪的重要手段，也是当前刑事立法与司法面临的一大法律难题。但首先需要明确未成年人犯罪的概念。因为未成年人犯罪的刑罚制度概而言之就是针对未成年人犯罪设置的适合主体特殊性的刑罚制度，因此此概念的界定是未成年人犯罪刑罚制度重构的前提基础。

一、未成年人刑罚制度的内涵

（一）未成年犯罪的概念

　　何为未成年人犯罪？各个国家根据本国的政治、经济和文化传统而作出了不同的定义。英美法系国家首先创制了现代少年法制，它们认为未成年人犯罪是指未成年人应受刑罚处罚和有罪倾向的行为，既包括未成年人实施的触犯刑事法律的行为，又包括有犯罪倾向但未触犯刑事法律、只是违反少年法且与未成年人身份密切相关的违法行为，即“身份犯罪”。如英国《青少年法》第一条规定：“本法所称的青少年是指那些违法犯罪时不满18周岁的人”。美国《青少年犯教养法》第四十章也规定：“本章所称‘少年’是指未满18周岁的人”。美国《世界大百科全书》对少年犯罪解释为“一般地说，所谓少年罪错，它包括诸如盗窃汽车和盗窃财物这样一些行为，但这些行为如果是成年人实施的，则被认为是犯罪。也包括诸如宵禁后呆在外边或酗酒这样一些行为，但这些行为对男女少年来说是非法行为。少年罪错也包括少年反对社会规范，不论这种行为是合法还是非法的。”英美法系之所以如此定义少年犯，根源在于他们对少年犯着眼于预防，而非惩罚，淡化对其的制裁而更为强调矫治与教育。以德、俄为代表的大陆法系国家则认为未成年人犯罪只包含未成年人实施的违反刑事法律、严重危害社会从而应受惩罚的行为，排除了英法法系国家主张的违反少年法的“身份犯罪”。如：原联邦德国《青少年刑法》第4条规定“少年的违法行为看做是犯罪还是过错以及时效问题，皆依照一般刑法规定处理。”也就是说何为未成年人犯罪严格按照刑法的相关规定处理，而不考虑“身份犯罪”。《俄罗斯刑法典》第87条第2款也规定“对实施犯罪的未成年人，可以判处刑罚，或者对他们适用教育感化性强制措施。”对于刑事责任年龄的起点德、俄都规定为14周岁，即在这两个国家未成年人犯罪是指年满14周岁未满18周岁的人实施的处罚刑事法律的行为。
　　我国港澳台地区由于历史传统以及现行的经济、政治等因素的影响，对于未成年人犯罪的概念在各自刑法上也有不同界定。依我国台湾地区《少年事件处理法》规定看，未成年人犯罪是指12岁以上18岁以下的人实施的处罚刑事法律的行为。我国香港的法律制度由于深受英国的影响，其规定7岁以上14岁以下为相对刑事责任年龄，具体而言，此年龄阶段的未成人如明知自己行为的危害性而有意实施具有较为明显的社会危害性的行为时即为犯罪。也就是说香港刑法规定的未成年人犯罪是指已满7周岁未满14周岁的儿童实施的触犯刑律的应受刑罚处罚的行为。根据《澳门刑法典》18条关于“未满16岁的人，不可归责”可以看出澳门地区的未成年人犯罪是指已满16周岁不满18周岁的人实施的犯罪行为。
　　我国内地关于未成年人犯罪的概念刑法上未有明确规定，只是将刑事责任年龄划分为14周岁以下、已满14周岁未满16周岁、16周岁以上三等份。其中“已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满十四周岁未满十六周岁的人,犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪,应当负刑事责任。”由此可以看出我国负刑事责任的起点年龄为14周岁。综合我国宪法关于“未成年人是指未满十八周岁的人”的规定，可以得出我国的未成年人犯罪是指已满14周岁不满18周岁的具有刑事责任能力的未成年人实施的违法刑事法律具有严重社会危害性的依法应当受到刑事处罚的行为。具体而言，我国的未成年人犯罪包括即包括已满14周岁未满16周岁的实施的故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪，又包括已满16周岁未满18周岁的人实施的所有刑法予以禁止的行为。

（二）未成年人犯罪刑罚制度的定义

　　刑罚作为刑法理论的奠基石，与犯罪共同构成刑法的基本范畴，也是刑法之所以较其他法律制裁更为严厉的根本所在。犯罪论只是规定哪些行为为刑法所禁止，哪些行为可能如罪。但如何惩罚与防治犯罪行为，归根结底在于刑罚的威慑力，即通过制刑、求刑、量刑、行刑四个过程，打击犯罪，从而实现刑罚一般预防与特殊预防的目的。其中，制刑是指国家最高立法机关制定法律、设置刑种的静态立法过程；求刑是指在对被告人做出有罪认定之后，公诉机关综合案情提出对罪犯的具体的、较为确定的量刑意见；量刑是指根据刑法的相关规定，在认定犯罪的基础上，对犯罪人是否判处刑罚，判处何种刑罚以及判处多重刑罚的确定与裁量；行刑，又称刑罚执行，是指依法将生效的刑事裁判对犯罪分子确定的刑罚付诸实施。这四个阶段由于所处的时间段不同，其作用必然存在区别，相互独立而存在，但四者在司法的具体适用时又相互衔接，缺一不可。
　　因此，笔者认为所谓的刑罚制度是指关于刑罚的种类、刑罚裁量、刑罚执行的制度。具体到未成年人犯罪的刑罚制度，是指关于未成年人犯罪的刑罚的种类、刑罚裁量、刑罚执行的制度。结合上文关于我国内地将已满14周岁未满18周岁的人实施的处罚刑律的行为定义为未成年人犯罪，我们可以将我国的未成年人犯罪的刑罚制度界定为对已满14周岁未满18周岁的人处罚刑律的行为予以定罪、量刑及执行处罚的法律制度，具体而言包括刑罚措施和非刑罚措施。

（三）未成年人犯罪刑罚制度的渊源与发展

　　未成年人犯罪刑罚制度并非随着刑事法律的出现而产生，只是当未成年人犯罪日趋严重才逐渐引起社会各界包括法律界、心理学界以及社会学界的广泛重视，未成年人犯罪的刑罚制度因此而产生、发展，并根据世界各国的经济、政治、文化等因素的变化不断丰富。
　　联合国自1945年成立以来一直致力于全球少年儿童的保护工作，尤其是未成年犯罪人合法权益的维护，先后制定通过了一系列有关少年儿童权益保护公约，尤其是1959年通过的《儿童权利宣言》确认了“儿童最大利益原则”为保护儿童权利的一项国际性指导原则。此后又通过了《儿童权利公约》、《少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）、《联合国预防少年犯罪准则》（《利雅得准则》）等规则，为联合国少年司法准则的进一步规范奠定了基础。
　　联合国少年司法准则中关于少年犯的处置内容十分丰富，主要强调“在考虑少年的案件时，应把其福祉看作为主导因素”（《北京规则》17.1d），以实现“儿童最大利益”。具体体现在五个方面：（1）强调尽量少用监禁：“把少年投入监禁机关始终应是万不得已的处理办法，其期限应是尽可能最短的必要时间”（《北京规则》19.1），从数量上和时间上对监禁作出限制，很好的体现了第六届联合国大会第4号决议关于“除非在别无任何其他适当办法时，不得把少年罪犯投入监狱”的基本原则。“除非判决少年犯有涉及对他人行使暴力的严重行为，或屡犯其他严重罪行，并且不能对其采取其他合适的对策，否则不得剥夺其人身自由”（《北京规则》17.1C）。（2）禁止酷刑：“少年犯任何罪行不得判以死刑”（《北京规则》17.2）。“不得对少年施行体罚”（《北京规则》17.3）。“只有经过认真考虑之后才能对少年的人身自由加以限制并应尽可能把限制保持在最低限度”（《北京规则》17.1B）。“任何儿童不受酷刑或其他形式的残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。对未满18岁的人所犯罪行不得判以死刑或无释放可能的无期徒刑； 不得非法或任意剥夺任何儿童的自由。对儿童的逮捕、拘留或监禁应符合法律规定并仅应作为最后手段，期限应为最短的适当时间”（《儿童权利公约》37A.B）。（3）强调非刑罚处罚。“不应使少年部分或完全地离开父母的监管，除非其案情有必要这样做”（《北京规则》18.2），依靠和求助于社区有效执行监外教养办法，逐渐完善以社区为基础的改造。“应发动志愿人员、自愿组织、当地机构以及其他社区资源在社区范围内并且尽可能在家庭内为改造少年犯做出有效的贡献。”（《北京规则》25.2）。《联合国少年司法最低限度标准规则》明确了国际社会关于矫治未成年犯罪人最为基本的处遇原则和限制规定，指出应更多的适用非监禁刑、个别化处遇。（4）保障儿童诉讼过程中的合法权益。“每一案件从一开始就应迅速处理，不应有任何不必要的拖延” （《北京规则》20.1）。“应做出努力在诉讼的各个阶段为少年提供诸如住宿、教育或职业培训，就业或其他任何有帮助的实际援助，以便有利推动改造的过程”（《北京规则》24.1）。“所有被剥夺自由的儿童均有权迅速获得法律及其他适当援助，并有权向法院或其他独立公正的主管当局就其被剥夺自由一事之合法性提出异议，并有权迅速就任何此类行动得到裁定”（《儿童权利公约》37D）。(5)保障儿童隐私。“其隐私在诉讼的所有阶段均得到充分尊重”（《儿童权利公约》40.2A）。
　　在联合国的大力协调与指导下，国际社会对于未成年人犯罪的处理逐步趋向轻缓化，摈弃了对未成年人犯罪一贯强调刑罚、惩罚的处置办法，更注重未成年犯罪人主体的特殊性，在处理该类案件时“采取的反应不仅应当与犯罪的情况和严重性相称，而且应当与少年情况和需要以及社会的需要相称”（《北京规则》17.1） ， 强调对未成年人犯罪处理手段的非刑罚化、非监禁化，而将刑罚处罚作为万不得已情况下的无奈之举。上述很多规定都被我国现行的未成年人犯罪刑罚制度所吸收。
　　我国关于未成年人犯罪的刑罚制度的建立也是经历了一个漫长的过程，虽然古代也有一些关于未成年人犯罪刑罚的规定，如西周规定：“七十曰老，八十、九十曰耄，七年曰悼。悼与耄，虽有罪，不加刑”，即7岁以下儿童、80岁、90岁以上的人犯罪，不处以刑罚。《唐律疏议》规定： 8岁以上，未满11岁，如果犯有谋反大逆、杀人等死罪，可以“上请”皇帝减轻处罚，犯强盗或盗窃以及杀人等罪可以收赎，对其他犯罪一概不负刑事责任；未满8岁的为完全无刑事责任能力人。但并未形成系统的未成年人犯罪刑罚制度。我国现存的未成年人犯罪刑罚制度是伴随着改革开放和社会转型从初具雏形到日臻丰富，其间经历了曲折复杂的发展历程。1979年中共中央转发中央宣传部、教育部、文化部、公安部、国家劳动总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联共同做出的《关于提请全党重视解决青少年犯罪问题的报告》中提及到的“对违反犯罪的青少年要实行教育、挽救和改造的方针”为我国未成年人犯罪刑罚制度确立了基本的原则和工作重心。1984年11月我国第一个专门审理未成人刑事案件的组织——未成年人法庭在上海市长宁区人民法院刑事审判庭内部成立，1987年7月，该区法院又在未成年人法庭基础上成立了第一个审判业务一级建制的少年刑事审判庭，随后在全国范围内迅速推广，截止2004年，全国共有少年法庭2400多个。法律建设方面，形成了一套具有中国特色的未成年司法制度。如《未成年人保护法》第54条明确规定：“对违法犯罪的未成年人，实现教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”， 再次重申了我国未成年人犯罪刑罚制度的指导思想，其实质就是“要求政法机关把教育违法犯罪的未成年人、转变他们的思想作为根本任务，要满怀热情地教育、感化、挽救违法犯罪的未成年人，不让他们沿着犯罪的道路继续滑下去”。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第44条规定：“司法机关在办理未成年人犯罪的案件时，应当保障未成年人行使其诉讼权利，保障未成年人得到法律帮助，并根据未成年人的生理、心理特点和犯罪的情况，有针对性地进行法制教育。对于被采取刑事强制措施的未成年学生，在人民法院判决生效前，不得取消其学籍”，涉及到了预防未成年人重新犯罪的问题。《刑事诉讼法》第14条关于“对于不满18周岁的未成年人犯罪的案件，在讯问和审讯时，可以通知犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场”的规定保障了未成年人在刑事审判过程中的合法权益。《监狱法》在第六章也强调了对未成年犯的教育改造为主的原则，并规定了矫治未成年人犯罪的具体办法。2003年、2004年我国陆续出台的《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》将未成年犯罪人作为社区矫正适用的重点对象予以关注和重视。最高人民法院2006年施行的《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》再次表明了关于未成年人犯罪“教育、感化、挽救”的方针，进一步规范和推动了我国未成年人刑事审判程序的发展，在一定程度上完善了未成年人犯罪刑罚制度体系。
　　纵观我国立法和司法现状，关于未成年人犯罪刑罚的法律颇多，总体趋势符合国际社会关于未成年人犯罪予以轻缓化的潮流，然而遗憾的是，相关规定零散，迄今为止未形成一套完整的符合中国国情的未成年人犯罪刑罚体系，因此有必要在此方面有所建树，以解决我国未成年人犯罪日趋严竣的的社会问题。

二、未成年人犯罪刑罚制度的价值取向

（一）刑罚功能与目的

　　刑罚是刑法规定的由国家审判机关依法对犯罪人适用的限制或剥夺其某种权益的强制性制裁办法。具体而言，刑罚是国家最高权力机关在刑法中制定的赋予“刑罚”名称，用以惩罚犯罪人，由人民法院依法判处并由特点机关执行的最严厉的强制方法。它因犯罪而产生，又对犯罪予以否定。作为社会对违反其生存条件的行为的一种自卫手段的刑罚，运用国际统治力量强行限制或卜杜犯罪人的某种权益，使其遭受一定的损失和痛苦，作为对其犯罪的惩罚。由此可知，强制性和惩罚性是刑罚的本质属性。正是这种特性，刑罚具有其他法律制裁措施所缺乏的功能，具体表现在三个方面：（1）对犯罪人剥夺、惩罚与教育改造的功能。国家通过限制和剥夺犯罪人的某种权益使其丧失再次犯罪的能力和条件达到防止其再犯的目的，同时这种否定性评价和谴责也必然会给犯罪人带来痛苦，使其不仅因为丧失某种权益而感受生理上的痛苦，且还因受政治上、道义上的否定评价和严厉谴责使其心理上感受到莫大的耻辱。惩罚是刑罚固有的、本质的属性。判处刑罚就意味着接受惩罚。但格劳秀斯指出“惩罚的目的就是使一个罪犯变成一个好人”，罪犯有复归社会的权利，社会有使犯罪人复归社会的义务，所以在看到刑罚的剥夺与惩罚的功能的同时，应更加强调其对犯罪人的教育改造功能，这一功能的充分发挥是实现刑罚特殊预防目的根本保障。（2）对被害人安抚的功能。通过对犯罪分子适用刑罚，能够在很大程度上抚慰被害人及其亲友因其财产和人身安全而忧虑的心理，满足他们的复仇需求，平息其仇恨和愤怒，对于犯罪行为破坏的社会心理秩序和良好的人际关系能起到一定的修复作用。充分发挥刑罚的安抚功能，对于声张正义、培养公民的法律信念和法律情感，具有十分重要的作用。（3）对社会的威慑和教育鼓励功能。刑罚的适用在使犯罪分子感受痛苦的同时，对社会上的危险分子也能起到一定的威慑作用，使他们因害怕刑罚的严厉惩罚而不敢以身试法，以实现刑罚一般预防的目的。同时刑罚的适用，对于广大社会民众的法律意识和法制观念的提高也有很大的促进作用，教育他们自觉遵守法律次序，维护法律尊严，敢于和犯罪行为做斗争。正是因为刑罚的适用具有上述三大功能，才使得其能同时达到一般预防和特殊预防的目的，最终实现维护社会稳定、构建和谐社会的目标。

（二）未成年人犯罪刑罚制度功能的转变

　　未成年人犯罪刑罚制度与一般刑罚制度属于种属关系，只是由于主体的特殊性而将其从一般的刑罚制度中抽取出来，其必然具有一般刑罚制度的普通属性，即对犯罪人予以惩罚改造、对受害人予以安抚、对社会进行教育改造。但由于未成年人处于发育期，各项身体机能尚不够成熟，思想单纯幼稚，缺乏足够的辨认和控制能力，对客观环境具有易感性，再加上法律意识淡薄，往往为一时的感性冲动或一己私欲而以身试法。正如贝卡利亚所言：“物质世界对人们的诱惑太大了，以至一些人想入非非，在不良因素的强烈诱惑下，不良意识变得强化，遇到适当时机就会犯罪。”未成年犯罪人既是危害社会安宁的加害者，又是遭受社会不良环境影响袭击的受害者。他们之所以走上犯罪道路，除了主观因素外，更为重要的是客观方面消极因素的影响，比如在现实中离异家庭的孩子较正常家庭的孩子更容易走上犯罪道路。因而我们在处理未成年人犯罪的案件时，不能一味地强调刑罚的惩罚与剥夺功能，把社会应承担的责任强加于未成人身上，否则刑罚就丧失了其应有的公正性，也不利于刑罚预防犯罪目的的实现。此外，未成人由于尚未形成稳定的思想意识，较之成年人而言，更容易完成改造的功能。正如前苏联生物学家巴普洛夫所说的：“用我的方法研究高级神经活动，经常的得到的最主要最强烈的印象，就是这种活动的高度可塑性及其巨大的可变性；任何东西不是不可以改变的，影响的。只要有相应的条件，一切总是可以达到的，并且向好的方面转化”，何况未成年人具有更强的可塑性。所以在处理未成年人犯罪的案件时，应将刑罚的功能由惩罚剥夺为主转化为教育改造为主，尤其是学习型的改造更为重要。因此，未成年人犯罪刑罚制度在具备一般刑罚的功能时，更强调对未成年人的教育改造，且此处的改造更多是强调学校型改造，弱化劳动改造，通过这种有效的矫正方法，改变犯罪人的价值观念和行为方式，以恢复其作为人的理智。也就是说，在处理未成年人犯罪案件时，坚持宽严相济刑事政策的指下，充分贯彻罪行法定原则，针对犯罪的不同情况，给与不同的处理措施，突出强调非刑罚措施。
　　准确定位未成年人犯罪刑罚制度的价值取向是有效发挥刑罚功能，实现刑罚目的，预防和遏制未成年人犯罪的关键所在。历来法学家主张的报应刑论与功利刑论是刑罚价值理论的两大基石，将其调和而成的综合刑论是当代主流。但根据各国国情的不同，刑法谦抑性的影响，加上未成人身心发育不够完善，辨认和控制能力差，对于未成年人犯罪应确立以教育刑为理念的刑罚观，多用轻缓的刑罚或非刑罚方法，实现刑罚功能由惩罚性向恢复性功能的转变。

天津市人大常委会


天津市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法
天津市人大常委会


（1993年10月28日天津市第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过 1993年10月28日公布施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 代表在本级人民代表大会会议期间的工作
第三章 代表在本级人民代表大会闭会期间的活动
第四章 代表执行职务的保障
第五章 停止执行代表职务和代表资格终止
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为保证本市各级人民代表大会代表依法行使代表职权、履行代表义务、发挥代表作用，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本市各级人民代表大会代表，是本市各级国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的职权，参加行使国家权力。
代表依照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和本办法在本级人民代表大会会议期间的工作和闭会期间的活动，都是执行代表职务。
国家和社会为代表执行代表职务提供保障。
第三条 代表必须模范地遵守宪法、法律和法规，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法、法律和法规的实施。
代表应当参加本级人民代表大会会议期间的工作和闭会期间的活动，同人民群众保持密切联系，协助政府推行工作，努力为人民服务，接受原选区选民或者原选举单位的监督。

第二章 代表在本级人民代表大会会议期间的工作
第四条 代表应当做好出席本级人民代表大会会议的准备工作，参加由本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团统一安排的会前视察；联系原选区选民或者原选举单位，征集意见；阅读讨论将要提请大会审议的议案和报告；准备向大会提出的议案以及建
议、批评和意见。
第五条 代表应当按时出席本级人民代表大会会议。因特殊原因不能出席本级人民代表大会会议，一般应当在会议报到日的七日以前，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团书面请假，由本级人民代表大会常务委员会主任会议或者乡、民族乡、镇的
人民代表大会主席团批准。
第六条 代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入大会议程的议案和报告。
代表按照大会安排，可以列席主席团会议，并有权发言；可以参加专题讨论。
第七条 市、区、县的人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，有权向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。
议案应当有案由、案据和方案。议案应当在大会主席团决定的提出议案截止时间前提出。
主席团决定列入大会议程的议案，交各代表团或者大会有关委员会进行审议，提出报告，由主席团提请大会全体会议表决。在交付大会表决前，提出议案的代表要求撤回的，经主席团同意，对该议案的审议即行终止。
列入会议议程的议案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，由主席团提出，经大会全体会议决定，可以授权本级人民代表大会常务委员会审议决定，或者提请本级人民代表大会下一次会议审议。
主席团决定不列入大会议程的议案，可以交本级人民代表大会常务委员会审议处理，也可以按建议、批评和意见办理。
市、区、县的人民代表大会常务委员会，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当向下一次人民代表大会印发关于代表议案处理情况的报告。
第八条 市、区、县的人民代表大会代表十人以上联名，有权提出本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长和上一级人民代表大会代表的人选。
乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上联名，可以提出本级人民政府领导人员的人选。
代表有权对本级人民代表大会各项选举的人选提出意见。
代表可以对提名人介绍的候选人基本情况的有关问题提出询问。提名人应当向代表作必要的说明。
代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。
第九条 代表在审议议案和报告时，可以就审议内容的有关问题向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员在会议期间回答询问。
第十条 市、区、县的人民代表大会代表十人以上联名，有权提出对本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的质询案。
乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上联名，有权对本级人民政府及其所属部门提出质询案。
质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。
质询案应当在大会主席团决定的提出议案的截止时间前提出。
质询案按照主席团的决定由受质询机关的负责人在主席团会议或者有关的代表团会议上答复。在主席团会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见。
提质询案的代表半数以上对答复不满意的，经主席团决定，由受质询机关的负责人再作答复。
市、区、县的人民代表大会代表提出的质询案，如果涉及问题复杂，经主席团决定，由受质询机关在大会闭会后两个月内向有关代表作出答复，并向本级人民代表大会常务委员会报告。
第十一条 市、区、县的人民代表大会十分之一以上的代表联名，有权提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案。
乡、民族乡、镇的人民代表大会五分之一以上的代表联名，有权提出对本级人民政府领导人员的罢免案。
代表提出罢免案应当写明罢免的理由。
罢免案由主席团交各代表团审议，提请大会全体会议表决；或者由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，在本级人民代表大会下一次会议上根据调查委员会的报告审议决定。
第十二条 市、区、县的人民代表大会十分之一以上的代表联名，有权提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会组成人员由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。
第十三条 代表参加本级人民代表大会表决，可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权。
第十四条 代表有权向本级人民代表大会书面提出对各方面工作的建议、批评和意见。
代表提出的建议、批评和意见，由有关机关和组织研究处理，并书面答复代表，答复期限不得超过三个月。市、区、县的人民代表大会代表对答复不满意的，可以向本级人民代表大会常务委员会提出。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表对答复不满意的，可以向本级人民代表大会主席
团常务主席或者负责代表活动的兼职人员提出。有关机关和组织应当再作处理和答复。
市、区、县的人民代表大会常务委员会，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员，应当组织有关代表对代表建议、批评和意见的办理工作进行督促和检查。
代表可以对代表建议、批评和意见的办理工作进行考评。市、区、县的人民代表大会常务委员会，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员组织安排考评工作。

第三章 代表在本级人民代表大会闭会期间的活动
第十五条 市、区、县的人民代表大会常务委员会，组织本级人民代表大会代表和受委托组织上一级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。
乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员，组织本级人民代表大会代表和受委托组织上一级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。
第十六条 代表可以按照原选举单位或者行业、工作单位、居住区域组成代表组。市、区、县的人民代表大会常务委员会，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员协助代表进行代表组的组建工作。代表一般要参加一个代表组。每个代表组推选组长
一人、副组长一至三人，负责召集和主持本组的代表活动。
市人民代表大会常务委员会可以在其各工作委员会和各区、县人民代表大会常务委员会聘请代表组秘书。区、县的人民代表大会常务委员会可以在各街和有关单位或者乡、民族乡、镇的有关部门聘请代表组秘书。
第十七条 市、区、县的人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会及其各工作委员会的安排，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表根据本级人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员的安排，可以对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。
代表按前款规定进行视察可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。市、区、县的人民代表大会常务委员会办事机构，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员，联系安排约见事宜。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当
听取代表的建议、批评和意见。
市、区、县的人民代表大会代表可以持代表视察证或者代表证单独或者联合就地进行视察。市、区、县的人民代表大会常务委员会办事机构，根据代表的要求联系安排本级或者上一级的代表进行持证视察。代表视察国防设施、部队及其他保密机关时，必须由区、县级以上人民代表大会
常务委员会办事机构联系安排。
代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。
第十八条 被视察单位应当向视察的代表如实介绍情况、提供有关材料，听取代表的建议、批评和意见。
代表视察时提出的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会办事机构，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员，交有关部门研究处理。有关部门应当将处理结果在一个月之内答复代表。
第十九条 市、区、县和乡、民族乡、镇的人民代表大会五分之一以上的代表，有权提议临时召集本级人民代表大会会议。
第二十条 市、区、县的人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议。市人民代表大会代表可以列席原选举单位人民代表大会会议。
第二十一条 代表应当与原选区选民或者原选举单位保持联系，采取多种方式经常听取人民群众的意见和要求，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问。
第二十二条 市、区、县的人民代表大会代表，有权向本级人民代表大会常务委员会书面提出对各方面工作的建议、批评和意见，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，有权向本级人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员书面提出对各方面工作的建议、批评和意见。
有关机关和组织必须认真研究处理，并在一个月之内答复代表。

第四章 代表执行职务的保障
第二十三条 代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。
第二十四条 市、区、县的人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕、刑事审判和法律规定的其他人身自由的限制。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当在十二小时之内向本级
人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。
乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。
第二十五条 代表在闭会期间执行代表职务占用本职工作的时间，市、区、县的人民代表大会代表一般为每年20日，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表一般为每年10日。
代表执行代表职务，其所在单位必须给予时间保障，按出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。
无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。
第二十六条 代表的活动经费，由市、区、县的人民代表大会常务委员会，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员，根据本级代表活动的实际需要制定计划，列入本级财政预算，由财政部门拨付，专款使用。受上一级人民代表大会常务委员会委托
组织上一级代表开展活动的经费，由上一级人民代表大会常务委员会拨付。
第二十七条 市、区、县的人民代表大会常务委员会，应当将常务委员会年度工作要点或者年度会议安排印发代表。
市、区、县的人民代表大会常务委员会组成人员，应当与一定数量的代表建立经常的联系。
第二十八条 市、区、县的人民代表大会常务委员会应当为本级人民代表大会代表提供有关法律、法规和资料，可以为代表举办讲座和报告会。
第二十九条 一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。
对有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，对阻碍代表依法执行代表职务的，对以暴力威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的，对代表依法执行代表职务进行打击报复的，本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会应当监督有关部门依法处理。有关部门
应当将处理结果及时报告本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会。

第五章 停止执行代表职务和代表资格终止
第三十条 代表因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的，代表被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利正在服刑的，暂时停止执行代表职务。
前款所列情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务，但代表资格终止者除外。
市人民代表大会代表被暂时停止执行代表职务或者在任期内恢复执行代表职务的，市人民代表大会常务委员会应当通知代表本人、代表的原选举单位及其所在的代表组。
区、县或者乡、民族乡、镇的人民代表大会代表被暂时停止执行代表职务或者在代表任期内恢复执行代表职务的，区、县的人民代表大会常务委员会，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员应当通知代表本人及其所在的代表组。
第三十一条 代表迁出或者调离本行政区域的，辞职被接受的，未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，被罢免的，丧失中华人民共和国国籍的，依照法律被剥夺政治权利的，其代表资格终止。
市、区、县的人民代表大会代表资格终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告。
乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格终止，由本级代表资格审查委员会报本级人民代表大会予以公告。
第三十二条 市、区、县的人民代表大会代表在任期内迁出、调离本行政区域，应当及时报告本级人民代表大会常务委员会和原选举单位。
乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在任期内迁出、调离本行政区域，应当及时报告本级人民代表大会主席团常务主席或者负责代表活动的兼职人员。
第三十三条 市人民代表大会代表辞职，应当向选举他的区、县的人民代表大会或者其常务委员会书面提出。区、县的人民代表大会或者其常务委员会接受其辞职，应当报市人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会确认。
区、县和乡、民族乡、镇的人民代表大会代表辞职，可以向区、县的人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团书面提出。区、县的人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团如果接受其辞职，应当通报其原选区。

第六章 附 则
第三十四条 本办法自公布之日起施行。



1993年10月28日