内容提要: 在我国，由于诉讼构造和国家赔偿制度的影响，辩护律师的民事责任一直处于休眠状态。随着诉讼构造改革的推进、律师职业的商业化以及民众权利意识的提升，辩护律师的民事责任问题必将浮出水面。从世界范围看，尽管各主要国家和地区的立法和判例对辩护律师是否适用民事豁免存在两种截然不同的态度，但是，从发展的角度来看，对不称职的辩护律师（包括指定辩护律师）课以民事责任则是大势所趋。在责任构成方面，辩护律师与民事代理律师应适用同样的构成要件。在赔偿范围方面，辩护律师不仅应对其失职行为造成的经济损失进行补偿性赔偿，还应对其行为造成的精神损害进行赔偿。如果辩护律师的失职行为是故意或恶意实施的，被告人还可以要求惩罚性赔偿。


　　从理论上讲，除非有正当理由，如果律师的失职行为对当事人造成了损害，那么当事人有权获得赔偿，律师也有义务进行赔偿，这就是律师的民事责任制度。我国律师法第54条以立法的形式对律师的民事责任进行了确认。[1]理论界对律师的民事责任已进行了一定的研究。在司法实践中，也曾发生过当事人起诉律师并胜诉的案例。[2]但是，仔细分析理论界对律师民事责任的研究，以及司法实践中发生的相关案例，我们就会发现，对于辩护律师的失职行为是否需要承担民事责任，以及辩护律师民事责任的构成要件和赔偿范围等问题，理论界并未涉及，司法实践中也没有相关的案例。那么，为什么辩护律师的民事责任问题并未引起理论界的关注呢？律师法第54条规定的律师民事责任，是仅适用于民事代理律师，还是既适用于民事代理律师也适用于辩护律师？如果辩护律师对其失职行为也需承担民事责任，在责任构成和赔偿范围方面，对辩护律师与民事代理律师应一视同仁还是区别对待？在本文中，笔者拟对这些问题做一尝试性研究。
　　一　辩护律师的民事责任处于休眠状态的原因
　　辩护律师的民事责任一直处于休眠状态，主要有以下两个方面的原因：
　　（一）诉讼构造与辩护律师的民事责任
　　1980年制定的《中华人民共和国律师暂行条例》并没有涉及律师的民事赔偿责任问题。直到1993年，司法部《关于深化律师工作改革的方案》才第一次提出加紧建立律师责任赔偿制度。1996年《律师法》第49条在立法上明确了律师民事赔偿制度。长久以来，在司法实践中，律师的民事赔偿责任只适用于民事代理律师的失职行为。这与20世纪80年代中后期一直延续至今的民事审判方式改革有关。1982年制定的《中华人民共和国民事诉讼（试行）》在诉讼模式方面沿袭了法院占主导地位的职权主义诉讼模式。在这种诉讼模式下，法官包揽证据的收集与调查，律师的作用非常有限。即便律师不称职，其对当事人的损害也是很有限的。因此，建立律师民事责任制度的需求并不高。[3]但是，1991年《民事诉讼法》以及随后的一系列改革，民事诉讼由职权主义诉讼彻底改造成了对抗式诉讼。在对抗式民事诉讼模式下，证据的收集、提交以及法庭调查由律师进行，律师的行为对案件的结果有重要影响。在这种情况下，有必要建立律师民事责任制度以督促律师积极维护当事人的利益。也正因为如此，1993年司法部才提出建立律师民事责任制度，1996年的《律师法》才正式确立律师民事责任制度。
　　与民事诉讼模式改革相比，刑事诉讼模式改革则相对滞后。1979年《刑事诉讼法》在诉讼模式方面沿用的是职权主义诉讼模式。在职权主义诉讼模式下，警察、检察官有义务调查收集有利于犯罪嫌疑人、被告人的事实和证据，法官也有义务维护被告人的利益，而且他们是被告人利益的主要维护者。在维护被告人的利益方面，辩护律师仅处于辅佐者的地位，他的工作主要是监督检察官、法官履行职责。只有在检察官、法官失职时，辩护律师才发挥作用。在职权主义诉讼模式下，如果法官与检察官尽职尽责，即便辩护律师缺位或者不称职，也不会影响被告人权益的实现。只有辩护律师与法官、检察官、警察共同失职，才会对被告人的权利造成侵害。因此，在职权主义诉讼模式下，无论是冤假错案或量刑畸重，法官永远承担主要责任，辩护律师充其量承担次要责任。也正因为如此，在大陆法系国家，错判由国家进行赔偿。辩护律师承担损害赔偿责任的风险相对较低。我国1996年的《刑事诉讼法》以及随后的一系列改革则将刑事诉讼模式塑造成了混合式诉讼模式。在这种混合式诉讼模式下，虽然辩护律师作用的发挥仍受各种限制，但是，辩护律师发挥作用的空间获得了很大的发展。在这种情况下，辩护律师的不称职行为对判决的影响越来越大。随着对抗式改革的不断推进，要求辩护律师承担民事赔偿责任的呼声日益高涨。
　　（二）国家赔偿与辩护律师的民事责任
　　辩护律师的民事责任问题处于休眠状态，还与国家赔偿制度有密切的关系。根据《国家赔偿法》第17条、21条的规定，除了符合不予赔偿的情形，即使是由辩护律师的失职行为造成的冤假错案，被告人也可以向赔偿义务机关申请国家赔偿。这就意味着，辩护律师的不称职行为造成的冤假错案是由国家买单的。在这种情况下，被告没有必要再要求辩护律师承担民事责任。但是，需要指出的一点是，国家赔偿的范围仅限于无辜者被定罪的情形，辩护律师的不称职造成的刑罚过重，并不能获得国家赔偿。[4]因此，国家赔偿对被告人的补偿是十分有限的。更为重要的是，随着刑事诉讼中职权主义的色彩逐渐减退，再让国家对所有的错案承担国家赔偿责任也不再具有正当性。在对抗式诉讼中，由于诉讼角色的限制，检察官和法官已不可能对维护被告的利益承担主要责任，维护被告利益的重担已转移到辩护律师身上。在对抗式诉讼中，只有国家的不当行为造成了无辜者被定罪，被告人才能申请国家赔偿。[5]对于仅仅因辩护律师的不称职行为造成的冤假错案和量刑畸重，应由辩护律师承担主要责任。
　　二　对辩护律师是否适用民事豁免
　　有的国家，如德国、加拿大、美国、新西兰、新加坡、印度、马来西亚等国规定，辩护律师对其失职行为造成的损害应承担民事责任。[6]有的国家如澳大利亚[7]和英国的苏格兰[8]等地区却赋予了辩护律师民事责任豁免权。为什么有的国家（尤其是实行对抗式诉讼的国家）对辩护律师的失职行为实行民事豁免呢？
　　（一）对辩护律师实行民事豁免的理由
　　各国支持对辩护律师实行民事豁免的理由并不完全相同。有些是基于本国特定的制度设计和历史文化传统，有些则是共通的。支持对辩护律师实行民事豁免的共通理由主要包括以下几个方面：
　　第一，对辩护律师的失职行为课以民事责任，会引发大量琐碎的、没有根据的甚至是报复性的民事失职诉讼，这不仅会增加法院的工作负担，也会造成司法资源的巨大浪费。在Arthur J. S. Hall案中，英国上院的赫顿（Hutton）法官直言不讳地指出：“经验表明，令人厌恶者、非理性者以及名声不佳者更容易成为刑事诉讼中的被告人。相较于普通人，这些人更容易对律师提起骚扰性的民事诉讼。因此，相较于民事代理律师，辩护律师更容易受到失职诉讼的纠缠。相应地，辩护律师更需要民事豁免的庇护。”霍夫曼（Hoffmann）法官也认为，“正在坐牢的刑事被告人有充足的闲暇时间，对审判做各种没有根据的事后猜测，并根据这些猜测起诉辩护律师。”[9]美国有的学者也指出，“在司法实践中，被告人通常不了解诉讼程序和辩护技能，只要对诉讼结果不满，他们就会提起民事赔偿诉讼。如果不赋予辩护律师民事豁免权，很容易导致不满的被告人基于各种错误的想象对辩护律师提起失职诉讼。如此一来，辩护律师不得不应付各种琐碎的、没有根据的诉讼。[10]
　　第二，对辩护律师的失职行为课以民事责任，会导致辩护律师为了自保而损害被告人的利益和公共利益。在允许被告人对辩护律师提起民事失职诉讼的情况下，为了避免陷入琐碎的、无价值的甚至是报复性的民事诉讼，出于自我保护的本能，辩护律师很自然地会采取以下三项自我保护措施：一是为了规避风险，部分从事刑事辩护的律师会退出刑事辩护市场，这不仅会导致更多的被告人无人代理，而且还会因辩护律师的供需严重失衡而推动辩护律师收费的提高。同时，即便有些律师依旧从事刑事辩护，也会通过提高诉讼费的方式转嫁民事责任，这会进一步导致更多的被告人聘请不起律师。二是为了避免事后陷人民事失职诉讼，辩护律师可能不得不采取一些防御性的策略，这会抑制辩护律师自由行使裁量权，进而损及被告人、辩护律师乃至司法利益。在Rondel v. Worsley案中，英国上院的皮尔斯（Pearce）法官指出：“在每一个案件中，都存在一些看上去对被告人重要但对决定案件没有任何帮助的、不相关的或者次要的问题。法官不得不仰仗熟悉案件的辩护律师将这些不相关的问题提早过滤掉。辩护律师的这种过滤功能至关重要。这是因为，一方面，将辩点限定于核心问题，既有利于辩护律师集中精力，也有利于法官做出决定；另一方面，这也大大节省了时间和成本。”[11]澳大利亚学者也指出：“在现代，社会鼓励辩护律师有选择的、高效的辩护，将辩护集中到特定问题上。如果允许被告人对辩护律师提起失职诉讼，会导致律师因过度关注避免失职诉讼而不敢独立判断。”[12]那么辩护律师在履行过滤功能时就会非常谨慎。为了避免潜在的民事失职诉讼，辩护律师不得不在庭审中引人大量不相关的证人或者提出一些没有必要提出的问题。这不仅会淹没核心辩点，也会导致诉讼迟延。三是为了预防和应对将来可能发生的民事失职诉讼，辩护律师不得不花费大量的时间和资源建立完备的记录，这会占用辩护律师大量的时间和精力。[13]对于被告人来说，这可能意味着诉讼费用的增加或者享受的有价值服务的减少。
　　第三，在赋予法官、检察官民事豁免的情况下，仅仅对辩护律师课以民事责任，对辩护律师和被告人是不公平的。在美国，有学者认为，在刑事诉讼中，法官、检察官和辩护律师虽然角色不同，但却共同致力于实现正义。既然法官、检察官、证人等都可以享有民事赔偿豁免权，那么辩护律师也应享有。[14]在Arthur J. S. Hall案中，伍德波罗（Woodborough）法官也认为：“在刑事诉讼中，辩护律师履行的是公共职能。如果允许对履行公共职能的辩护律师提起民事失职诉讼，那么他将是刑事诉讼的所有参与者中唯一可以被追究民事责任的参与者，这对辩护律师是不公平的。在刑事诉讼中，只有辩护律师的失职行为承担民事赔偿责任，会造成这样一个后果：审判不公如果是由律师造成的，被告人可以获得赔偿，如果是其他主体造成的，他将不能获得民事赔偿。如此以来，被告人能否获得赔偿犹如抓彩票，这会造成被告人之间的不平等。”[15]
　　第四，赋予辩护律师民事豁免权，可以避免重复诉讼和对判决的间接攻击。[16]有观点认为，允许被告人对辩护律师提起民事失职诉讼，很容易产生三种不利后果：一是如果被告人在民事失职诉讼中获胜，那么人们就会对刑事判决的正当性产生怀疑，这会损害人们对司法制度的信任。二是允许对辩护律师提起民事失职诉讼，是在允许被告人对刑事法院的判决进行间接攻击，这不仅会损害司法的权威，而且也与上诉法院是纠正错误的最好场所的理念相背离。三是允许被告人对辩护律师提起民事失职诉讼，会导致被告人通过上诉纠正不公正的审判更加困难。这是因为，允许民事失职诉讼，会阻止辩护律师在上诉程序中协助被告人纠正不公正的审判，这不仅对被告人不利，同时也会损害正义的实现。[17]
　　第五，对于赋予辩护律师民事豁免权可能带来的辩护律师不尽责问题，可以通过其他手段进行救济。[18]对辩护律师不称职行为的救济方式是多样的。[19]比如，如果辩护律师的行为构成无效辩护，被告人可以通过上诉进行救济。如果辩护律师的行为违反了职业行为准则，被告人可以向职业惩戒机构举报，由职业惩戒机构对辩护律师进行职业惩戒。如果辩护律师的行为涉嫌犯罪，可以追究辩护律师的刑事责任。这些救济方式可以有效地解决赋予辩护律师民事豁免权可能带来的不尽责问题。[20]
　　（二）对辩护律师民事豁免理由的质疑
　　从程序法的角度来说，赋予辩护律师民事豁免，意味着剥夺了被告人接近法院的权利。从实体法的角度来说，赋予辩护律师民事豁免，意味着剥夺了被告人获得损害赔偿的权利。在现代社会，对失职行为的豁免，必须是合理的、正当的，这是法律的基本原则。那么，对辩护律师实行民事赔偿豁免的理由是否合理、正当呢？
　　1．对辩护律师课以民事责任会打开诉讼的闸门吗？
　　首先，从经验事实来看，对辩护律师课以民事责任的国家（如加拿大）并未出现针对辩护律师的大量琐碎的、侵扰性的甚至是报复性的诉讼。其次，认为不赋予辩护律师民事豁免会打开诉讼的闸门，是建立在这样一个错误的假定之上—诉讼是没有任何成本的，且容易进行。然而，经验表明，被告人起诉律师不仅是有成本的，而且也难以进行。在司法实践中，仅靠一己之力，被告人几乎不可能对辩护律师提起民事赔偿诉讼，这不仅因为他缺少法律知识，且人身自由受到了限制[21]，更重要的是，他已丧失了对辩护律师提起民事赔偿诉讼的能力。被告人起诉的是专业律师，他必须聘请律师对前辩护律师进行起诉，这需要金钱支持。贫穷的被告人根本没有能力支付聘请律师的费用。即便被告人有足够的金钱支付聘请新律师的费用，他也需要对提起民事诉讼的成本和收益进行权衡。[22]再次，对提起民事失职诉讼的要件进行科学设置，也可以在一定程度上阻止大量没有根据的民事失职诉讼。因此，我们完全没有必要因惧怕微量的侵扰性诉讼而牺牲绝大多数被告人的利益。
　　2．对辩护律师课以民事责任会引发寒颤效应吗？
　　没有证据表明，让辩护律师承担民事责任，会严重影响从事刑事辩护的律师数量。律师从事或者不从事刑事辩护工作的原因是多方面的。赋予辩护律师民事赔偿豁免权，未必会吸引更多的律师从事刑事辩护工作。对辩护律师的失职行为课以民事责任，也未必会导致辩护律师数量的减少。事实上，如果对辩护律师的失职行为课以民事责任能减少不称职的辩护律师，这反而是一件好事。毕竟，我们不仅应关注被告人是否可以获得辩护律师的帮助，更应关注辩护律师为被告人提供的刑事辩护质量。[23]
　　另外，对辩护律师提起民事失职诉讼，不是限制辩护律师的自由裁量权，而是制裁辩护律师的失职行为。在民事失职诉讼中，辩护律师正当行使自由裁量权的行为是不会被认定为失职行为的。事实上，其他职业（如医生）领域内的经验也表明，允许民事失职诉讼不会不当地限制职业者的自由裁量权。因此，那种认为要求辩护律师承担民事责任会不当抑制辩护律师的自由裁量权，并进一步损及辩护律师、法院、被告人利益的认知也是值得商榷的。
　　3．司法豁免适用于辩护律师吗？
　　在司法领域，为了实现特定目的，确实建立了一系列的豁免制度，分为司法豁免、准司法豁免和言论豁免。[24]三类豁免的目的、适用的主体以及豁免的程度各不相同。司法豁免适用于解决争议的公共官员（如法官）和私人（如仲裁者）。对争议的裁决者实行豁免，目的在于确保裁决者独立地、毫无顾忌地行事。为了实现这一目的，各国对司法豁免一般实行绝对豁免。也就是说，即便裁决者恶意或故意行事，也不得对其提起民事诉讼。准司法豁免，一般适用于从事官方行为的公共官员，目的在于确保政府有效运转。[25]对检察官的豁免就是准司法豁免。各国对准司法豁免一般实行有条件的豁免。也就是说，只有善意的行为才可以豁免。言论豁免适用于所有庭审的参与者（包括辩护律师）在法庭上的发言，目的在于鼓励诉讼程序的参与者自由发言，以确保法院有完全的信息决定案件。[26]各国对言论豁免一般实行绝对豁免。
　　具体到刑事司法来说，赋予法官和检察官民事豁免权，主要是基于两方面的考虑：一是法官和检察官所处的公共服务地位，要求他们必须积极、有效地履行义务。允许对他们履行义务的行为提起失职诉讼，会抑制他们的工作热情，分散他们的精力，这不利于公共利益的实现。[27]二是法官和检察官履行职责的影响范围广。在Ferri v. Ackerman案中，美国联邦最高法院的斯蒂文大法官指出：“检察官和法院代表的是整个社会的利益。在履行职责时，他们会对很大范围的人造成不利影响。受不利影响的每一个人都有可能是潜在的诉讼源。为了确保这些官员无畏地、公正地处理公共事务，有必要赋予他们豁免权。”[28]
　　根据民事豁免的原理，对辩护律师实行民事豁免显然不具有正当性。这是因为：首先，赋予辩护律师民事失职豁免，不仅不能促进公共利益的实现，反而会损害公共利益。建立辩护制度的目的在于实现公共利益。与其他主体不同，辩护律师是通过积极、称职地为被告人辩护的方式实现公共利益的。赋予辩护律师民事豁免权，也就意味着放弃了对辩护律师失职行为的有效监督方式。对于贫穷者来说，赋予辩护律师民事豁免权，几乎等于剥夺了他督促辩护律师积极辩护的唯一手段。其次，相较于法官、检察官等公共官员，辩护律师行为的影响范围只有被告一方，这就决定了辩护律师受琐碎的、侵扰性的民事失职诉讼的量要小的多。加之，被告人对辩护律师提起的民事失职诉讼受到很多限制，辩护律师受到无根据的、侵扰性的民事失职诉讼的可能性是很小的。
　　4．对辩护律师课以民事责任会导致重复诉讼和对判决的间接攻击吗？
　　允许被告人对辩护律师提起民事失职诉讼是在变相鼓励被告人进行重复诉讼或者对判决进行间接攻击的说法也是站不住脚的。定罪后的救济程序，争议的焦点是辩护律师的不称职行为是否对判决的公正性造成了影响，它要解决的核心问题是是否需要撤销原判发回重审。民事失职诉讼争议的焦点是辩护律师的不称职行为是否对被告人造成的损害及损害的大小，它要解决的是赔偿问题。因此，允许被告人对辩护律师的不称职行为提起民事失职诉讼不是对生效判决的重复诉讼，也不是对生效判决的间接攻击。虽然确保诉讼的终局性是必要的，但是维护判决的终局性并不是决定性的。况且，即便救济程序对辩护律师行为的认定与民事失职诉讼对辩护律师行为的认定不一致，也并不能说，两者的不同损害了司法的权威。因为，两者适用的标准是不一样的，根据不同的标准对同一行为做不同的评价是正常的。
　　5．其他制裁措施有效吗？
　　关于其他制裁方式可以预防辩护律师不称职行为的主张是值得商榷的。相较于其他制裁方式，民事制裁具有无法替代的独特优势。民事赔偿既可以补偿被告人所受的损害，又可以对辩护律师进行威慑。其他制裁方式根本不能代替民事赔偿对被告人的救济。对被告人来说，撤销原判发回重审，只是对其本应享有的权利的补救，他无法从中获得任何额外补偿。同样，职业惩戒的目的在于对辩护律师本人进行惩罚，并对其他律师进行威慑，受到无效辩护侵害的被告人充其量只能从中获得些许的精神慰藉。刑事制裁则仅适用于非常严重的故意行为。对于被告人来说，只有民事赔偿，才是对其所受损害的真正补偿。
　　事实上，对辩护律师课以民事责任不仅不会导致上述不利后果，而且还有助于提升人们对法律制度的信任。在律师业务越来越商业化、民众权利意识日益增强以及几乎所有的职业者都要因失职承担民事责任的情况下，仅仅赋予律师民事赔偿豁免权，不仅会被指责为司法界在搞“自我保护”，[29]而且也会侵蚀人们对法律制度的信任。[30]说到底，是否赋予辩护律师民事豁免权，涉及两种相互冲突利益的平衡。一方面是被告人利益的维护，另一方面是司法利益的维护。[31]在人权保障呼声高涨的今天，片面牺牲被告人利益的做法很难获得各界的支持。也正因为如此，实行辩护律师民事豁免的国家或地区也正在放弃对辩护律师实行民事豁免的做法。
　　三　对指定辩护是否适用民事豁免
　　在是否赋予辩护律师民事豁免权问题上，还存在着另一种争论—对委托辩护与指定辩护是否需区别对待。有一种观点认为，对委托辩护与指定辩护应一视同仁，要么一同享有民事豁免权，要么一同承担民事责任。另一种观点认为，对委托辩护与指定辩护应区别对待，对委托辩护律师的失职行为课以民事责任，对指定辩护律师则实行民事豁免。[32]那么，对指定辩护律师赋予民事豁免权的理由是否合理呢？
　　（一）对指定辩护适用民事豁免的理由
　　支持对指定辩护适用民事豁免的理由主要有二：
　　首先，指定辩护律师在工作方式上更类似于检察官，检察官享有民事豁免权，指定辩护律师也应享有。这一观点认为，在工作方式上，指定辩护律师更类似于检察官。比如，两者都不能挑选案件，两者都履行公共职责。在指定辩护的情况下，对于法院的指定，如无正当理由辩护律师是不能拒绝的，而且指定辩护的费用一般都很少。在委托辩护的情况下，律师则可以挑选被告人，而且收费也是合理的。两者的不同决定了对于与检察官工作方式类似的指定辩护律师也应赋予民事豁免权。
　　其次，指定辩护律师更容易引发被告人的不满，相应地，也更容易受到琐碎的、无根据甚至报复性民事失职诉讼的侵扰。在委托辩护的情况下，辩护律师是由被告人选任的，辩护律师也可以拒绝被告人的选任。这种双向选择关系决定了，两者之间有一定的信任基础。由于存在着信任关系，即便被告人对辩护律师的行为不理解或者存在误解，他也会善意地理解律师的行为，这可以在很大程度上降低被告人将对辩护律师的误解转化为不满的概率。更为重要的是，在委托辩护的情况下，律师费是由被告人支付的，被告人对律师的任何要求都受制于经济支出的考虑。在委托辩护的情况下，两者之间的信任关系以及成本因素对被告不合理要求的过滤作用，共同决定了被告人对辩护律师的不满要少的多。与委托辩护不同，在指定辩护的情况下，辩护律师不是由被告人选任的，而且被指定的辩护律师也不能拒绝受理案件。更为重要的是，在指定辩护的情况下，辩护律师的费用是由国家支付的，而且费用普遍比较低，这就决定了，辩护律师与被告人之间的信任关系很难建立。由于缺乏信任关系，对于辩护律师的行为，被告人未必能做善意的解读。因此，在指定辩护的情况下，被告人对辩护律师行为的误解更容易演变为不满。另外，在指定辩护的情况下，被告人无需支付律师费用，他可以毫无顾忌地向辩护律师提各种要求。一旦这些要求没有得到满足，被告人就会对辩护律师不满。[33]正因如此，相较于委托辩护律师，指定辩护律师更需要民事豁免的庇护。
　　总之，支持对指定辩护律师实行民事豁免的观点认为，对指定辩护律师课以民事责任，会为贫穷者对辩护律师提起不当的、琐碎的民事赔偿诉讼打开闸门。应付这些不当的、琐碎的民事赔偿诉讼，不仅会分散指定辩护律师的精力，而且也会阻止其他律师加入指定辩护的队伍，这会使得本已步履维艰的指定辩护更难以运转。相反，赋予指定辩护律师民事豁免权，则可以保护指定辩护律师免于不当的、琐碎的民事失职诉讼，这可以使他节省大量的时间、精力和资源以代理更多的贫困者，也有利于鼓励其他律师积极加入指定辩护的队伍。[34]
　　（二）对指定辩护适用民事豁免理由的质疑
　　首先，无论是委托辩护律师还是指定辩护律师，都有义务为被告人积极辩护。委托辩护与指定辩护的主要区别是付费主体不同。对指定辩护律师实行民事豁免，无异于在公开宣称：贫穷者有权获得律师，但是律师可以对被告人不负责。这与为被告人指定辩护的目的是背道而驰的。在Ferri v. Ackerman案中，美国联邦最高法院的史蒂文斯大法官指出：“相比较而言，指定律师的职责与委托律师的职责更为接近。他们的主要职责是维护被告人的利益，而不是服务于大众。惧怕不成功的辩护引致失职诉讼与保护被告人的职责并不冲突。恰恰相反，民事失职诉讼有助于鞭笞指定辩护律师积极履行对被告人的保护职责。”[35]他更进一步指出，“政府对指定辩护律师进行补偿，目的在于尽量减少委托辩护与指定辩护的差距，让他们承担同样的职业责任，并受同样的控制。事实上，无数的个人以这样或那样的形式接受了政府提供的资金，法律并未剥夺他们起诉的权利。[36]因此，不能因为被告人没有支付费用就剥夺他获得民事赔偿的权利，也不能因为指定辩护费用是由国家支付的而禁止被告人提起诉讼。
　　其次，对委托辩护律师课以民事责任，而对指定辩护律师赋予民事豁免权，会造成富裕者与贫穷者之间的不平等。仅仅因为贫穷者支付不起律师费，就剥夺其获得民事赔偿的权利，与平等司法的理念是背道而驰的。这无异于在公开宣称：一个人享有权利的多少取决于他拥有财富的多寡。
　　再次，赋予指定辩护律师民事豁免权，剥夺的不仅仅是贫穷者获得赔偿的权利，而且也剥夺了他获得有效辩护的权利，这是赋予指定辩护律师民事豁免权的最大弊端。这是因为，赋予指定辩护律师民事豁免权，等于降低了指定辩护律师的注意义务，这会导致贫穷者享受的辩护质量下降。贫穷者无法利用经济因素刺激律师积极辩护，也不能随意解聘律师。[37]失职诉讼是他所能掌控的督促辩护律师积极辩护唯一手段。因此，对指定辩护律师的失职行为课以民事责任更具现实意义。
　　关于是否应赋予指定辩护律师民事豁免的争论，其实质是指定辩护律师的角色定位之争。尽管指定辩护与委托辩护在工作方式上确实存在一定的差异，但是这种差异并不能否认这样一个事实：无论是指定辩护还是委托辩护，辩护律师都是在为被告人的利益进行辩护。两者的同质性决定了，对两者应一视同仁。既然委托辩护律师应承担民事责任，指定辩护律师也应承担民事责任。对于指定辩护律师更容易受被告人民事失职诉讼侵扰的问题，可以通过改革指定辩护制度来解决。
　　四　辩护律师民事责任的构成要件
　　既然辩护律师与民事代理律师一样，应对其失职行为承担民事责任，那么，辩护律师与民事代理律师的民事责任在构成要件上应一视同仁还是区别对待？有观点认为，辩护律师、民事代理律师与其他专业人员的失职行为在本质上是一样的，因此，在责任构成上应统一适用四要件理论。也就是说，只有同时具备以下四个要件，辩护律师才需对其行为承担民事责任：一是辩护律师对被告人负有一定的义务；二是辩护律师违反了对被告人负有的义务；三是损害后果；四是辩护律师的失职行为与损害后果之间有近因关系。[38]另一种观点则认为，对辩护律师的民事失职责任与民事代理律师的失职责任应区别对待。持这种观点的人认为，除了满足四要件外，要求辩护律师承担民事失职责任还应满足一系列的额外要件，比如被告人必须获得定罪后救济、被告人必须证明自己事实上无罪等。[39]这些分歧提出了以下问题：
国务院办公厅


国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见

国办发〔2010〕29号


甘肃是我国西北地区重要的生态屏障和战略通道，在全国发展稳定大局中具有重要地位。改革开放特别是实施西部大开发战略以来，甘肃经济社会发展取得很大成就，正处在加快发展的重要阶段。由于自然、地理、历史等原因，甘肃经济社会发展还面临许多困难和问题，与全国的差距仍在拉大，需要国家给予支持。为进一步支持甘肃经济社会发展，经国务院同意，现提出以下意见：

一、支持甘肃经济社会发展的总体要求

（一）充分认识支持甘肃经济社会发展的重要意义。甘肃位于西北地区的中心地带，是黄河、长江的重要水源涵养区，是多民族交汇融合地区，是中原联系新疆、青海、宁夏、内蒙古的桥梁和纽带，对保障国家生态安全、促进西北地区民族团结、繁荣发展和边疆稳固，具有不可替代的重要作用。甘肃国土面积广阔、生态地位重要，但自然条件严酷、生态环境脆弱；地处交通要冲、区位优势明显，但基础设施薄弱、瓶颈制约严重；资源相对富集、工业基础较好，但产业竞争力不强、自我发展能力不足；人力资源丰富、技术力量较强，但社会事业落后、贫困问题突出；历史文化厚重、发展潜力巨大，但体制机制不活、开放程度较低。支持甘肃经济社会发展事关实施西部大开发战略全局，是构建西北地区生态屏障、促进可持续发展的客观需要；是维护大局稳定、保障国家安全的战略举措；是缩小区域发展差距、实现全面建设小康社会目标的必然要求。

（二）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚定不移地实施西部大开发战略，进一步解放思想，开拓创新，着力加快基础设施建设步伐，逐步消除瓶颈制约；着力加强生态建设和环境保护，构建资源节约型和环境友好型社会；着力改善和保障民生，提高基本公共服务水平；着力发展壮大特色优势产业，增强自我发展能力；着力深化改革和扩大开放，增强发展的动力和活力，努力建设工业强省、文化大省和生态文明省，以新思路、新举措走出一条符合自身实际、具有甘肃特色的跨越式发展道路，推动经济社会又好又快发展。

（三）基本原则。

——坚持立足当前，着眼长远发展。既要抓紧解决当前经济社会发展的突出矛盾，积极应对国际金融危机挑战，又要谋划事关全局和长远发展的重大战略问题，创新发展的体制机制。

——坚持科学发展，转变发展方式。要以生态建设与环境保护为前提，以转变经济发展方式和发展循环经济为切入点，促进经济社会与人口、资源、环境协调发展。

——坚持以人为本，注重改善民生。要把解决贫困问题和提高各族群众的生活水平作为一切工作的出发点和落脚点，着力解决群众最关心、最直接、最切身的民生问题。

——坚持统筹兼顾，突出战略重点。要统筹城乡、区域和经济社会发展，加快重点产业、重点领域和重点地区发展，着力培育新的经济增长点，增强自我发展能力。

——坚持自力更生，加大支持力度。要发扬艰苦奋斗精神，立足自身努力加快发展。针对甘肃发展中的实际困难和问题，国家进一步加大支持和帮助力度。

（四）战略定位和重点发展战略。

甘肃发展的战略定位是，连接欧亚大陆桥的战略通道和沟通西南、西北的交通枢纽，西北乃至全国的重要生态安全屏障，全国重要的新能源基地、有色冶金新材料基地和特色农产品生产与加工基地，中华民族重要的文化资源宝库，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的示范区。

——实施“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略。充分发挥兰州等中心城市辐射带动作用，积极打造陇东、河西两大能源基地，构建各具特色的组团式发展格局，全面推进区域协调发展。

——实施以加强薄弱环节为重点的基础设施建设战略。加强综合交通运输体系建设，打通资源能源运输通道，加强水利工程建设，提升经济社会发展的基础设施保障能力。

——实施以节水和治沙为重点的生态安全战略。建立健全水资源管理体制，全面推进节水型社会建设。加强重点地区生态建设与环境保护，加快实施生态补偿，加大对生态功能区转移支付力度，建设生态文明示范区。

——实施以改善民生为重点的社会发展战略。以“两州两市”（甘南藏族自治州、临夏回族自治州、定西市、陇南市）为重点，大力推进扶贫开发，加快脱贫致富步伐，大幅度提高基本公共服务水平。

——实施以优势资源开发转化为重点的产业发展战略。加快建设能源化工、有色冶金、装备制造、农产品生产与加工等产业基地，着力发展循环经济，突出发展新能源、新材料，积极发展文化产业、旅游业和物流业，构建具有甘肃特色的现代产业体系。

（五）发展目标。

——到2015年，人均地区生产总值缩小与西部地区平均水平的差距，城乡居民收入接近西部地区平均水平，贫困人口大幅减少，基础设施条件得到明显改善，生态环境恶化的趋势得到有效遏制，特色优势产业得到较快发展，循环经济形成规模，单位地区生产总值能耗实现预期目标。

——到2020年，基本实现全面建设小康社会目标。人均地区生产总值接近西部地区平均水平，综合运输体系基本建成，生态建设和环境保护取得突破性进展，基本公共服务能力大幅提高，人民群众生活水平和科学文化素质显著提高，建成我国发展循环经济的省级示范区，科学发展、和谐发展、可持续发展的能力显著增强，实现经济发展、山川秀美、民族团结、社会和谐。
二、优化空间布局，促进区域协调发展

（六）大力支持兰（州）白（银）核心经济区率先发展。建设兰（州）白（银）都市经济圈，积极推进兰州新区、白银工业集中区发展，做大做强石油化工、有色冶金、装备制造、新材料、生物制药等主导产业，把兰白经济区建设成为西陇海兰新经济带重要支点，西北交通枢纽和物流中心，在全省乃至西北地区发挥“率先、带动、辐射、示范”的中心作用。

（七）着力推动平（凉）庆（阳）、酒（泉）嘉（峪关）经济区加快发展。加快陇东煤炭、油气资源开发步伐，积极推进煤电化一体化发展，构建以平凉、庆阳为中心，辐射天水、陇南的传统能源综合利用示范区。加快酒泉、嘉峪关一体化进程，积极发展风能、太阳能等新能源及装备制造产业，构建新能源开发利用示范区，形成甘肃东西两翼齐飞的经济增长新格局。

（八）全面促进区域功能组团协调发展。按照“功能定位、合理布局，组团发展、整体推进”的原则，重点打造一批区域功能组团。祁连山生态补偿区，实行强制性保护，建立生态补偿机制。武威张掖河西走廊绿色经济区，着力加强防沙治沙，大力发展新能源和生态农业。“两州两市”扶贫攻坚区，加大政策倾斜和资金支持力度，加快脱贫致富步伐。金昌、白银等为重点的循环经济区，大力推行清洁生产，提高能源资源利用效率。加快天水区域中心城市建设，促进关中-天水经济区发展。
三、加强基础设施建设，消除发展瓶颈制约

（九）公路建设。加快推进国家高速公路建设，尽快打通断头路，促进国家高速公路网络形成。开工建设永登（徐家磨）至古浪、安西至星星峡（甘新界）等国家高速公路，积极开展雷家角至西峰、兰州南绕城、营盘水至武威、临洮至渭源、白疙瘩（甘蒙界）至明水（甘新界）、大石碑（甘陕界）至天水、兰州至朗木寺、延安至天水至武都等高速公路项目前期工作。加大国省干线公路改造力度，建设敦煌至当金山口、岷县至合作等二级公路，省内国道达到二级以上技术标准，所有县城通二级以上公路。启动建制村通沥青（水泥）路建设。加强旅游景区与干线公路的连接。加快推进兰州、酒（泉）嘉（峪关）、天水、张掖、平凉等公路运输枢纽及物流园区建设，提高农村客运站覆盖率。

（十）铁路建设。加快建设贯通东西、连接南北的铁路大通道，积极推进兰渝铁路、西（安）平（凉）铁路建设，新开工建设兰新铁路第二双线，加快推进宝鸡至兰州客运专线、银川至兰州增建二线、兰州至成都、干塘至武威、兰州至张掖铁路增建三四线、兰州铁路枢纽改造和兰州集装箱中心站建设。抓紧开展兰州至合作、天水至哈达铺、敦煌至格尔木、额济纳至哈密等项目前期工作，开展西宁至成都、平凉至庆阳铁路论证工作。适时启动兰州市城市轨道交通建设。

（十一）民航建设。增强兰州机场枢纽功能，加快兰州机场改扩建，合理规划建设兰州国际航空港，积极开辟兰州至日韩、港澳等国际和地区航线。改扩建敦煌、嘉峪关和庆阳机场，新建夏河、陇南、张掖、武威、金昌等机场，适时实施天水机场迁建工程，开展新建平凉机场前期论证工作。鼓励在甘肃设立通用航空公司，建设通航起降点，提升航空应急救援能力。

（十二）水利建设。坚持全面节水与适度调水相结合，加快引洮供水一期、盐环定扬黄续建等骨干水利工程建设，抓紧实施引洮供水二期及受益区配套建设等重点工程，开展引哈济党、靖远双永供水等项目前期论证工作，全面完成病险水库除险加固任务。积极推动中小型水源建设，提高工业能源基地及城镇供水保障能力。加快大中型灌区节水改造和大型灌排泵站更新改造，完善灌区末级渠系配套。实施渭河、泾河、洮河等中小河流综合治理，加强城镇防洪体系建设和山洪灾害防治。

（十三）城镇基础设施建设。进一步加快城镇道路、供水、供气、供热、垃圾和污水处理、再生水回用、园林绿化等基础设施建设。积极推进兰州新区、白银工业集中区基础设施建设。支持重点城市发展热电联产。加快信息基础设施和数字化城市管理信息系统建设，提升国道、省道移动通信覆盖水平，扩大农村通信覆盖面，提高信息安全和应急保障能力。

（十四）加大基础设施建设投入。中央预算内投资以及其他中央专项资金要加大对甘肃的投入力度。统筹考虑甘肃交通等重大基础设施建设项目的中央投资补助。将部分符合条件的公益性项目国债转贷资金逐步转为拨款。中央安排的病险水库除险加固、农村饮水安全、大中型灌区配套改造以及生态环境、社会事业、基层政权等公益性建设项目，免除县（市）级和甘南、临夏自治州州级配套资金。
四、加强生态建设和环境保护，构建西北地区生态安全屏障

（十五）加大祁连山冰川和生态系统保护力度。启动实施祁连山生态环境保护和建设规划。加快推进退牧还草、天然林保护等重点生态工程，在重点生态脆弱区和重要生态区继续稳步推进退耕还林工程建设，巩固退耕还林还草成果，加强自然保护区建设管理。科学实施人工增雨雪，加强对森林、草原、湿地、荒漠等生态系统和野生动植物资源的保护，逐步恢复和增强水源涵养能力。逐步将祁连山自然保护区核心区的农牧民转为生态管护人员，加快缓冲区农村剩余劳动力转移。研究建设祁连山生态补偿试验区。

（十六）加快石羊河、黑河、疏勒河流域综合治理。大力推进石羊河流域重点治理工程，启动实施石羊河流域防沙治沙及生态恢复项目，确保民勤不成为第二个罗布泊。巩固黑河流域综合治理成果，保护天然湿地。加强敦煌水资源合理利用与生态保护，强化水资源管理，优化用水结构，采取高效节水、适度调水等综合手段恢复月牙泉和西湖湿地生态功能。积极实施三大内陆河流域盐碱化及沙化治理工程，加快推进河西走廊北部风沙区防沙治沙工作，建设防风固沙大型综合防护林体系。大力推广张掖节水型社会建设经验，合理配置生活、生产和生态用水，建立“以电控水、以水定地”的水权制度，支持建设以河西地区为重点的节水型社会示范区。加强流域生态恢复技术体系的研发和推广。

（十七）实施甘南重要水源补给区生态恢复与保护。全面启动甘南黄河重要水源补给区生态保护和建设规划，进一步加大退牧还草、牧区水利、暖棚养殖、饲草料基地、草原鼠害防治和游牧民定居等综合治理项目实施力度。研究建立甘南湿地自然保护区，加强湿地保护，恢复水源涵养功能。支持白龙江流域水土流失治理和地质灾害防治工作。

（十八）推进黄土高原地区和陇南山地水土流失综合治理。稳步实施黄土高原地区综合治理规划，推进退耕还林、天然林保护、三北防护林、坡改梯和小流域坝系工程，积极建设黄河中上游生态修复以及渭河、泾河流域水土保持综合治理等重点生态项目。加大滑坡、泥石流等灾害防治力度，继续实施长江上游水土保持重点防治工程和小水电代燃料项目。统筹规划，加快推进“两江一水”（白龙江、白水江、西汉水）流域生态保护与建设。

（十九）加强环境保护治理力度。坚持预防为主、综合治理，远近结合、标本兼治，着力解决重点流域水污染、矿区环境污染、城市大气污染、农村面源污染和土壤污染等突出环境问题。加大兰州等重点城市大气污染防治和清洁生产支持力度。加快实施水污染防治工程，提高城镇污水处理率和垃圾无害化处理率。推进城市垃圾等固体废物和医疗垃圾等危险废物集中处置设施建设。开展农村环境综合整治。加强兰州等重点城市地质灾害防治工作，研究建立地质灾害防治长效机制。
五、夯实农业发展基础，加快建设社会主义新农村

（二十）大力发展旱作节水农业。积极推广全膜双垄沟播、膜下滴灌等高效旱作节水技术，建设一批旱作节水农业示范区。合理调整种植结构，发展耐旱节水品种。积极发展现代设施农业，推广日光温室和塑料大棚，推动河西走廊星火产业带高效节水设施农业科技示范工程与科技发展支撑体系建设，大力发展高效农业。推进基本农田建设，稳步提升粮食生产水平，提高农业综合生产能力。

（二十一）突出发展特色优势农业。支持以定西为主的马铃薯贸工农一体化示范区建设，扶持马铃薯良种繁育体系和贮藏库建设，将马铃薯种植纳入政策性保险补贴范围。加强河西走廊杂交玉米等农作物制种基地建设。加快发展中药材、酿酒原料、林果、蔬菜等产业。积极发展油橄榄、核桃、花椒、食用百合、苦水玫瑰、黄花菜、鲑鳟鱼等地方特色产品。大力发展草食畜牧业，扶持畜禽标准化规模养殖、品种改良和野生动物繁育，加强动物防疫体系建设。积极发展沙产业。加大对农业产业化龙头企业和农民专业合作经济组织的支持力度，重点建设一批现代农业示范农场。支持张掖、武威、定西特色农副产品加工循环经济基地建设。

（二十二）强化农村基础设施建设。加快实施农村安全饮水工程，到2013年基本解决农村饮水安全问题。加强集雨水窖、节水灌溉等小型农田水利设施建设。加快农村和国有农场公路“通达工程”和“通畅工程”建设，基本实现乡镇通油路、建制村通公路。积极发展农村小水电，鼓励开发利用可再生能源。实施小水电代燃料工程。大力发展农村沼气，加强养殖场沼气工程建设。加强农业技术推广，建立健全农村科技服务体系和信息服务网络。加强农村社会化服务体系和农产品专业市场建设，推动农产品冷链物流发展，全面落实鲜活农产品“绿色通道”政策。

（二十三）积极发展县域经济和劳务经济。统筹城乡规划，集约利用土地，完善城镇基础设施，加强产业布局，促进特色产业向城镇集中，引导更多农民进入城镇，增强县域经济发展活力。整合培训资源，依托现有机构和设施在兰州设立农村劳动力转移就业培训基地，加强农村劳动力转移就业和创业能力培训。加大“阳光工程”、“雨露计划”、“西部农民创业促进工程”等农村劳动力转移培训工程实施力度。积极开拓劳务市场，扶持发展劳务中介组织，加强输入地和输出地的协作，着力打造劳务品牌。鼓励农民就近就地转移就业，支持完善农民创业园，扶持外出务工农民回乡创业。全面加强农民工权益保障。加快户籍制度改革，积极研究制定有稳定职业和固定居所的农民转为城镇居民的办法。
六、加大扶贫开发力度，尽快改变贫困地区落后面貌

（二十四）甘南、临夏少数民族地区。加快实施甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设工程，构筑高原生态安全屏障。抓紧引洮济合、引洮入潭、青走道水电站、石门河引水等工程前期工作，尽早开工建设。积极发展高原草原旅游、回藏风情旅游，打造九色甘南香巴拉和临夏穆斯林风情旅游品牌。进一步加大临夏州基础设施和商贸流通设施建设力度，积极推进清真食品、民族特需用品生产加工基地建设。实施刘家峡、盐锅峡、八盘峡水库库区水土治理项目，支持移民安置区生产生活设施建设和产业发展。扶持保安、撒拉等人口较少民族发展。加强和政县古动物化石保护，提升古动物化石博物馆展示服务水平。

（二十五）定西、陇南等特殊困难地区。定西市要大力发展马铃薯产业，建设全国重要的脱毒种薯、商品薯生产基地及精深加工基地，延伸产业链，带动薯农脱贫致富。充分发挥定西药材资源丰富、品质优良的优势，建设全国优质中药材药源基地、饮片加工基地和交易市场。加强渭河源头生态保护与建设，支持建设引洮供水一期配套工程。陇南市要加快发展以黄金、铅锌为主的有色冶金工业，以中药材、油橄榄、核桃、花椒为主的特色农业，以及水电、生态旅游产业，增强自我发展能力。加快汶川地震灾后恢复重建步伐，研究解决灾区长远发展问题。

（二十六）革命老区。庆阳等革命老区要依托石油、煤炭等资源优势，适当扩大原油就地加工规模，把产业发展与农民增收致富结合起来。积极推动小杂粮等特色农产品基地建设，大力发展香包、刺绣、民间剪纸等民俗文化创意产业。大力发展红色旅游。启动实施会宁县城及北部乡镇供水工程，抓紧解决环县苦咸水地区农村饮水安全问题。

（二十七）加强扶贫开发工作。加大中央扶贫资金投入力度，扩大扶贫小额信贷规模，稳步推进易地扶贫搬迁和生态移民。研究探索创新对口支援方式，进一步加大定点扶贫、东西协作扶贫力度。
七、加快发展社会事业，着力保障和改善民生

（二十八）优先发展教育。巩固“两基”攻坚成果，全面完成“两基”攻坚任务。合理调整中小学校布局，加强寄宿制学校建设，实施中小学校舍安全工程。改善少数民族地区基础教育办学条件，推进民汉合校，加强“双语”教育。扩大中等职业教育规模，建设一批职业院校和公共实训基地，逐步对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免除学费。积极推进校企合作、半工半读的培养模式，支持与东部地区合作发展中等职业教育学校。增加部门院校和外地高校在甘肃的招生规模，支持甘肃高校改善办学条件。加大对教师队伍特别是农村教师队伍建设的支持，加强师资队伍培训，开展东中部省市教师对口支援。支持高校发挥科研和人才优势，参与重大产业项目科技攻关。

（二十九）完善城乡医疗卫生服务体系。推进医药卫生体制改革。重点建设农村卫生服务体系和城市社区卫生服务体系，加强地市级医院建设。支持中（藏）医院建设，扶持中（藏）医事业发展。完善城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度。加大大骨节病、高氟病等地方病防治力度。加大投入力度，做好鼠疫防控工作。支持妇幼保健机构设施建设，实行农村孕产妇住院分娩补助政策，降低孕产妇和婴幼儿死亡率。加强卫生专业技术人员和乡村医生培养培训工作。进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育特别扶助制度，推进基层人口和计划生育服务网络建设，加快建立西北人口信息中心。

（三十）大力发展文化体育事业。加大公共文化设施建设投入，建立基层公共文化体育服务经费保障机制。重点建设地市级图书馆、文化馆，加强省市级博物馆、文物大县和重点遗址博物馆建设。继续实施全国文化信息资源共享工程、广播电视西新工程、村村通工程和农村数字电影放映工程。将临夏州及张家川、肃南、肃北和阿克塞等自治县纳入西新工程。加强少数民族语言节目译制、制作播映和覆盖能力建设，改善市、县广播影视基础条件。支持丝绸之路整体申遗及沿线重要遗址保护，加大重点文物保护和少数民族文化遗产抢救力度。支持非物质文化遗产保护，加大对濒危非物质文化遗产的抢救力度。建立古籍保护工作机制，完善古籍保护设施条件。建设一批基层群众性体育活动场馆，大力开展全民健身活动，积极推进临洮体育训练基地建设。

（三十一）加强就业和社会保障。开展城乡劳动力技能培训，落实针对就业困难人员的各项就业援助政策，帮扶零就业家庭人员实现就业。加强公共就业与社会保障服务信息网络建设、人力资源市场基础设施及社会保障服务中心建设。提高失业保险基金统筹层次。积极推进新型农村社会养老保险试点，落实被征地农民社会保障政策。积极发展多层次的养老服务，加快建设基本养老服务体系。完善社会救助和社会福利服务体系，确保低收入群体基本生活和基本医疗。加强社会福利机构和社区服务设施建设，强化养老和孤残儿童护理员队伍建设。大力推进残疾人社会保障和服务体系建设。加大城镇廉租住房、农村危房改造等保障性住房建设，合理确定补助范围和补助标准。支持推进国有林区、垦区及城镇棚户区改造。
八、大力推进能源基地建设，增强经济发展后劲

（三十二）加快陇东煤电化建设。加强煤炭资源勘探和开发利用，逐步建成一批大型煤炭矿区，高起点、高水平地建设国家大型煤炭生产基地。加大对陇东地区煤炭资源勘查的政策支持力度。延伸煤炭产业链，实施煤电联营，建设大型电站，先行启动建设崇信、平凉二期等一批条件具备的电厂项目，开展正宁、环县电厂前期论证工作。有序发展煤化工产业，规模化开发利用煤层气。推进庆阳长庆桥、平凉华亭和崆峒产业聚集区建设。

（三十三）大力发展河西新能源。加快建设以酒（泉）嘉（峪关）为中心的风电、以敦煌为重点的太阳能发电示范基地，力争到2020年建成千万千瓦级以上风电基地、百万千瓦级以上太阳能发电基地，配套建设稳定风电送出的电源项目。支持大型风电制造企业在酒泉建设风电装备生产基地，支持建设数字风机设备和太阳能光伏、光热产品研发制造基地。积极研究当地用电补贴政策。适时发展核电，实现风电、太阳能发电、核电互补。加快与我国核能发展相适应的核电配套工程建设，加大核电站乏燃料后处理技术的研究开发力度，稳妥推进大型商用核乏燃料后处理项目。加快太阳能光热光电技术、浅层地能热泵技术在建筑中应用。

（三十四）提升油气资源开发利用能力。加快陇东西峰、华池、镇远、环县以及玉门等油田勘探开发步伐。支持玉门老油田发展，提高经济开采年限。充分利用省内外两种资源，进一步提高石油加工转化能力、原油加工质量标准和附加值，建设战略性石化工业基地。加快实施兰州石化大型碳五综合利用、550万吨/年蒸馏装置技术改造和汽柴油质量升级，庆阳石化300万吨/年炼油集中搬迁改造等工程，力争到2020年甘肃炼油能力达到2000万吨以上。支持兰州180万立方米原油商业储备库和100万立方米原油生产运行库建设，建设300万立方米国家石油储备基地，打造西部大型石油、化工原料集散地，建成国家重要的石油储备基地。做好涩宁兰输气管道复线、兰州至郑州至长沙成品油管道、庆阳石化成品油外输管道等油气管道建设。

（三十五）加强电网建设。加快实施农网、城网改造工程和无电地区电力建设，完善省内330千伏电网。配合能源基地建设，加快主网架规划，拓展区外市场，形成西北电网中心枢纽。加强甘肃省内及省际750千伏网架建设，优先建设河西和陇东南750千伏输变电线路，实现与新疆联网。研究论证2020年外送能力和电力市场，完善风电和太阳能发电的外送方案。
九、大力发展特色优势产业，推进产业结构优化升级

（三十六）全面提升有色冶金产业。鼓励重点骨干企业加快发展，支持白银公司发展铜铅锌生产及加工，金川公司发展镍钴铜与贵金属精深加工，兰铝、连铝、华鹭铝业发展铝型材、铝合金等深加工，酒钢公司发展碳钢镀锌板、不锈钢薄板、中板等深加工，甘肃稀土公司发展稀土新材料及延伸产业链。在不扩大现有产能的前提下，支持钨、钼矿产品深加工，建设张掖钨钼生产基地。将金川公司和白银公司纳入煤电冶联营及大用户直购电政策范围。建设有色金属新材料产业和研发基地。

（三十七）做大做强装备制造业。积极实施技术创新工程，加快调整产品结构，重点发展数控和专用机床、集成电路、中高压电气、石油钻采炼化设备等优势产品，做大做强一批重点企业，形成以兰州石化通用设备、电机制造，天水电工电器、机床制造、电子信息为主的装备制造产业集群。

（三十八）支持老工业基地转型升级。加快重点行业、重点骨干企业的技术改造，支持资源枯竭城市改造传统产业，培育替代产业。积极承接产业转移，建设接续替代产业园区，支持白银公司等开展危机矿山找矿及区域内资源整合。启动实施白银棚户区改造工程。支持解决政策性关闭破产国有企业历史遗留的社会保障问题，积极推进厂办大集体改革试点，逐步增加企业离退休人员的养老金。

（三十九）大力发展循环经济。抓紧启动实施《甘肃省循环经济总体规划》，重点建设七大循环经济基地，努力形成循环经济产业集群。推进石化、有色、化工、建材等传统行业清洁生产，从源头控制污染和保护环境。推动企业向产业园区集中，实现集聚生产、集中治污、集约发展，提高能源、水资源和废弃物的循环利用率。支持和鼓励矿产资源开采加工企业提高采矿回收率、选矿回收率、共伴生矿综合利用率，加强冶炼渣、尾矿等大宗工业固体废弃物综合利用，提升节能降耗和资源综合利用水平。大力实施重点节能工程，通过技术减排、结构减排、管理减排等措施，确保实现节能减排目标。

（四十）积极发展战略性新兴产业。在加快发展风能、太阳能等新能源的同时，积极发展新材料、生物医药、节能环保等新兴战略产业。推进新型有色金属合金材料、稀土材料、新型化工材料、电池材料等新材料产业化发展。加快发展生物制药，建设兰州生物医药产业基地。建设规范化中药材种植、中药饮片加工和特色中藏药生产基地，积极发展特色中成药和藏药，积极推进国家新药和中药保护品种产业化。支持重离子加速器治癌装置等医疗器械产业发展。发展节能环保装备制造业，推广高效节能产品，增强节能环保装备产业竞争力。

（四十一）扶持壮大文化产业和旅游产业。加大对文化产业发展的扶持力度，支持敦煌艺术、麦积山石窟艺术等历史文化遗产的挖掘开发，做大做强以“丝路花雨”、“大梦敦煌”等为代表的歌舞、影视、戏剧、动漫文化品牌，培育《读者》等一批具有较强竞争力的大型文化企业集团。支持建设兰州创意文化产业园、庆阳农耕和民俗文化产业园、临夏民族文化产业园和丝绸之路文化产业带。加大旅游产业投入，加强旅游基础设施建设，完善景区内外交通条件和公共服务设施，重点支持丝绸之路、敦煌莫高窟、甘南香巴拉、黄河风情、麦积山、崆峒山、黄河石林等精品旅游线路和一批精品旅游景区建设，积极推进庆阳、会宁、腊子口、哈达铺等红色旅游基地建设，加快白龙江、小陇山、祁连山林区森林旅游发展。扩大旅游产业经营范围，扶持旅游产品开发。拓宽投融资渠道，积极吸收社会资本参与文化、旅游产业发展。

（四十二）加快发展现代服务业。积极推进兰州商贸物流中心、兰州集装箱节点站、天水现代物流园和武威煤炭集疏运中心等项目建设。大力推进县城超市及配送中心、乡镇超市、村连锁农家店等现代流通网络建设。建立完善农产品市场信息服务体系、物流配送体系及质量安全监管体系。培育和发展金融产业，积极引进金融机构，扶持城市商业银行、农村信用社等地方性金融机构发展。对农村金融机构执行较低的存款准备金率，对符合条件的金融机构，适当加大支农再贷款支持力度。建立健全政府投融资平台。支持有条件的企业发行股票和企业债券，创造条件发行中小企业集合债券。积极稳妥地发展期货市场。大力发展会展业，办好兰州投资贸易洽谈会。积极发展劳动密集型服务业，增加就业岗位。
十、深化体制改革，提高对内对外开放水平

（四十三）加快体制机制创新。大力推进国有企业改革，加强地方企业与中央企业的战略合作，培育具有国际竞争力的大型骨干企业。积极鼓励、支持和引导非公有制经济发展，加大对中小企业发展支持力度，鼓励民间资本参与基础设施、公用事业和社会事业等领域的建设。对从事国家重点扶持和鼓励发展产业项目的企业，按照税收法律法规的规定享受税收优惠政策。积极推进投资体制改革，降低民间资本市场准入门槛，简化项目审批程序，创造良好投资环境。深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，加强政务公开。

（四十四）深化水资源管理体制改革。按照地表水、地下水“统一调度、定额管理、有偿使用、市场调节”的原则，逐步建立水权分配体系和配水、用水定额管理制度，支持建立水权转换制度，规范水权交易办法，不断完善水价形成机制。推进工业企业清洁生产和水资源循环利用，鼓励再生水利用，落实水资源费征收使用管理办法。推进城乡水务一体化，统筹水务综合管理，创新基层水利工程管理机制。发挥农民用水协会作用，明晰小型水利工程的产权，调动农民和社会力量参与水利建设和设施管护的积极性。

（四十五）完善土地和矿产资源政策。坚持保护耕地和节约、集约用地，推进土地整治。鼓励对沙地、荒山、荒滩、戈壁等未利用土地开发利用。加快各级土地利用总体规划修编工作，合理确定兰州新区建设用地规模和布局。加大中央地质勘查基金、国土资源大调查资金对甘肃的投入力度。做好陇东地区、中部地区和河西地区能源基地后备资源勘查工作，优先开展陇东、玉门油气资源勘查。

（四十六）加大人才开发力度。坚持人才强省和科技兴省的路线，加大对特色农业、新农村建设、中小企业引智项目的支持力度，积极引进科技、教育、卫生等行业紧缺人才，加大技能人才培养。鼓励发达省（市）高等院校、科研院所、大型企业等单位及社会组织通过合作办学等方式，为甘肃经济社会发展培养培训各类专业技术人才。扶持发展远程教育，大力发展继续教育，建立连通市（州）和县（区）的继续教育培训网络。积极吸引海外高层次留学人才，加强留学人员创业园建设。

（四十七）积极扩大对内对外开放。支持兰州高新技术开发区、经济技术开发区增容扩区，研究推进天水、金昌、酒（泉）嘉（峪关）、张掖经济技术开发区和白银高新技术产业开发区升级为国家级开发区。深化区域协作，全面推进向西开放，积极发展内陆开放型经济，支持兰州等城市作为加工贸易梯度转移重点承接地区，大力发展保税加工和保税物流，支持在甘肃符合条件的地区设立海关特殊监管区域，提升甘肃的对外开放水平。积极推动实施“走出去”战略，支持企业到境外投资办厂，参股、并购境外矿产企业，建立生产加工基地或稳定的原料供应基地。

国务院各有关部门要按照职能分工，明确目标任务，研究支持甘肃经济社会发展的具体措施，指导甘肃进一步破解发展难题。中央财政要加大对甘肃的均衡性转移支付和民族地区转移支付力度。有关部门要把实施相关政策措施列入重要议事日程，抓紧制订细化工作方案，指导甘肃编制相关重要规划，深化重大项目的前期工作。甘肃省要继续发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，切实加强组织领导，完善工作机制，明确工作责任，制订实施方案，加强与国务院有关部门的沟通衔接。要抓住机遇，解放思想，坚定信心，开拓创新，求真务实，扎实工作，努力开创甘肃经济社会发展的新局面。

国务院办公厅

二○一○年五月二日