浙江省台州市人民政府


关于印发台州市基层防汛体系建设规定的通知

台政发〔2009〕16号

　　
各县（市、区）人民政府、市政府直属各单位：
《台州市基层防汛体系建设规定》已经市政府第十九次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二○○九年二月十八日


台州市基层防汛体系建设规定

第一章 总 则

第一条 为建立完善基层防汛防台风体系，提高基层防汛防台减灾工作水平，保障人民生命财产安全和经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《浙江省防汛防台抗旱条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 在本市行政区域内的乡镇人民政府（街道办事处）、村居（社区）委员会、企事业单位的防汛防台风活动，适用本规定。
第三条 基层防汛体系建设坚持“依法防汛、全民防台、科学防台”的理念和“以人为本、以防为主、以避为先、防避抢救有序”的原则。
基层防汛体系建设按照“组织健全、责任落实、基础扎实、机制有效、保障到位、意识提高”的要求 ，实现“现场指挥、全民参与、自防互救、快速反应”和 “不死人、少伤人、少损失”的目标。
第四条 乡镇人民政府（街道办事处）、村居（社区）委员会、企事业单位等都要建立基层防汛组织，领导和负责本区域、本单位的防汛防台风工作，实行防汛防台风工作行政首长负责制和分级分部门（单位）分岗位责任制，严格岗位责任追究制。
第五条 基层防汛体系建设包括基层防汛组织体系建设、工作机制建设、应急管理和保障措施四方面。

第二章 组织体系建设

第六条 健全防汛组织体系。
乡镇人民政府（街道办事处）应设立防汛指挥机构和防汛办事机构，行政首长任指挥，确保防汛办有2—4名专（兼）职工作人员到位，其中有综合管理岗、防汛业务岗、信息化管理岗等。落实专门办公场所，配备电脑、备用电源、防汛视频会商系统等。乡镇级防汛办负责防汛防台防旱的日常工作，即具体负责辖区内防汛防台防旱的安全检查、监测预警、宣传培训、人员转移、现场抢救、水毁修复、灾后评估等组织指挥和小型防汛工程规划建设管理工作，落实上级防汛防旱指挥部及其成员单位交办的防汛防台防旱工作。
村居（社区）委员会、企事业单位等都要建立防汛领导小组，驻村干部是村级防汛工作的督责人。村居（社区）委员会要明确1—2名防汛兼职人员，村级气象信息员可兼作防汛信息员。各企事业单位及群众组织要有1名防汛信息员。
第七条 明确防汛岗位职责。
落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，明确各级防汛责任人。乡镇人民政府（街道办事处）的主要行政领导为防汛第一责任人，村居（社区）委员会主任和各单位行政一把手要担负起该村居（社区）委员会和单位防汛第一责任人的责任。明确各级各单位防汛相关责任人及其工作人员的日常与应
急情况下的岗位职责，建立防汛相关责任人数据库，定期更新责任人数据库信息。
防汛防台风任务分解落实到每个防汛岗位。明确组织、指挥、巡查、监测、预警、人员转移、抢险救灾、物资保障等防汛岗位职责，并将职责和工作制度上墙明示，确保工作规范有序开展。
第八条 落实重要对象和设施的防汛责任。基层防汛重要对象有处于小流域山洪和江河海岸边、地质灾害隐患点和病险水库山塘下游、高山风口和低洼易涝区及其他危险区应转移的人员及村庄、学校、企业、船只（造船企业）、贵重物资等。
基层防汛重点设施主要有水库、山塘、堤防、水闸、河道、地下设施、危房、避灾场所、避风港、交通、通信、电力、供水设施等。
对这些重要对象要落实防汛保安责任，重点设施要落实监测巡查预警责任，每年由所在乡镇村确定上报责任人员名单，并通过媒体和各种途经向社会公布，接受群众监督。

第三章 工作机制建设

第九条 加强小型防汛工程建设管理。开展正常性的小型强塘固房工程建设，保证乡镇村的防御准有明显提高；对防汛重点设施等每年进行定期的检查或普查，建立台帐和安全管理制度；对直接威胁村庄、村民安全的危险工程与设施，要及时整改修复；对水毁工程、重要地质灾害隐患点、重要堤防等要进行重点治理。
第十条 完善监测设施，明确预警程序和职责。
乡镇人民政府（街道办事处）要根据防御山洪与地质灾害预警的需要，结合水利、气象等部门已有的风、雨、水情监测点和村（社区）、企业等总体布局需要，因地制宜补充雨水情信息监测站点，建立乡镇级防汛监测预警网络，形成预警信息快速反映的管理机制。
以村居（社区）为单位，配备铜锣、手摇警报器、无线广播、电话、电视等传播工具，有条件的村还要逐步配备传真、电脑、短信平台、雨量监测仪、气象信息显示屏等设备，掌握气象雨水情信息，并在第一时间将预警信息及时传递到单位到户到船到责任人和公众，提高预警能力。
受小流域山洪、地质灾害隐患点威胁的村庄要逐村制定预警标准，落实预警员，建立预警制度。
第十一条 加强预案管理。
乡镇人民政府（街道办事处）、村居（社区）委员会要根据当地防汛防台风的工作实际，建立以人员转移、预警信息传播和抢险救灾为重点的防汛防台风工作预案，各企事业单位、各涉及人员生命安全的重点对象和设施均应有防汛保安专项预案，组成预案体系。
预案要坚持因地制宜、科学实用和可操作性的原则，明确各级组织指挥和防汛抢险工作人员的上岗标准，明确危险区的应转移人员，明确避险预警方式、转移路线、转移方式、转移负责人和安置地点。
乡镇（街道）的预案要逐步实现标准化、软件化。预案编制完成后要按规定程序报批，并适时对预案进行修订和完善。
第十二条 确立避灾场所。
乡镇人民政府（街道办事处）根据应转移安置的人数，统一规划确定避灾场所的分布，确立结构牢固、质量较好的建筑物如学校、会堂等大型公共设施作为避灾场所，建立避灾场所的管理制度。村居（社区）委员会具体落实避灾场所的管理与使用，确保安全避灾。有关部门要配合做好民房的安全普查、抗风等级划定和避灾场所的鉴定工作。
第十三条 加强防汛抢险队伍建设与演练。乡镇人民政府（街道办事处）要组建以民兵为骨干的机动防汛抢险救灾队伍，村居（社区）委员会和企事业单位要建立群众性抢险队伍。
加强抢险队伍的训练，每年组织由抢险队员、相关群众参加的预案演练，以提高防汛抢险救灾实战能力和群众防灾减灾意识。
第十四条 储备防汛抢险物资。
乡镇人民政府（街道办事处）要集中储备足够的抢险物资，村居（社区）和企事业单位要按照分级储备的原则，储备必要的防汛抢险救援物资。健全防汛抢险物资即用即补制度。对区域内可调用的抢险机械、运输工具、救生器材等抢险救灾设备、物料和施工队伍进行登记，建立协议动态备用的管理制度。
第十五条 提高防汛信息化工作水平。不断完善市、县、乡三级防汛远程会商系统，逐步建立市、县、乡、村四级防汛气象信息发布系统。对乡镇级防汛责任体系、基础资料、日常工作和应急流程等进行电脑化管理，逐步实现防汛网上办公，形成防汛防台综合信息管理系统。
第十六条 开展防汛防台风知识培训。
乡镇人民政府（街道办事处）要因地制宜地组织对相关责任人员、水库巡查员、山洪灾害、地质灾害预警员等各类防汛人员进行培训，提高巡查预警技能和综合素质，增强防灾减灾意识和组织指挥抢险救援的能力。

第四章 应急管理

第十七条 组织指挥。
当宣布进入Ⅳ级汛情后，乡镇级防汛办开始关注，实行 24小时防汛防台风值班，在外地出差的防汛相关人员迅速返回，村级防汛信息员开始工作。
当宣布进入Ⅲ级汛情后，乡镇人民政府（街道办事处）的分管领导到岗指挥，驻村干部进村发动防御工作，组织船只提前避风以及海塘外养殖人员、海岛旅游人员等撤离行动，落实薄弱环节加固措施。
当宣布进入Ⅱ级汛情后，基层主要领导进岗指挥，全面部署落实防汛防台风工作，全面组织人员转移，抢险突击队集结到位。当宣布进入Ⅰ级汛情后，全面进入临战状态，快速处置各种突发事件。做到上下联动指挥、协同作战、信息畅通。当通讯、交通、电力等中断时，基层防汛组织要在上级指导员的指导下，按照预案和实际情况做好各自为战、全力抢救工作。灾害发生的第一时间，主要领导、驻村干部和村级防汛相关人员要掌握一线灾情，了解人员安全、灾害受损等情况，安抚受灾群众，把人员伤亡和损毁情况先口头后书面逐级向上报告。灾害警报解除后，要迅速组织群众进行生产自救、恢复家园。
第十八条 人员转移。
严格按照《浙江省防御洪涝台灾害人员避险转移办法》要求，及时发出人员转移令。人员转移要按网格化梯度化要求，做到责任到人。
各类应转移人员应当在可能致灾前3小时转移完毕，若预报夜间致灾的，应当提前到当日18时前转移完毕。要安排好集中安置点转移人员的基本生活，做好稳定情绪工作，防止提前返回。
台风警报解除后，要及时对各地质灾害隐患点、病险工程设施进行逐一检查，在确保安全的前提下方可告知群众安全返回。
第十九条 人员疏散。
海岛乡镇村及旅游景区接到将有台风影响的消息后，要立即遣散岛上游客回大陆。对来不及返回的，要进行集中妥善安置管理，防止私自雇船冒险行为的发生。
以村居（社区）为单位对居住在工棚、低标准房子的外来人员进行逐村排查，将外来人员的防台责任逐一落实到雇用企业和租住的房东。
紧急防汛期，学校放假、工厂停工、市场停市、商店关门，对集中人员进行疏散，对道路室外人员进行管制，对转移人员进行防台安全知识宣传教育。
第二十条 巡查预警。
应急响应启动后，水库、屋顶山塘、地质灾害隐患点实行24小时不间断巡查，其他重要设施要加密巡查次数。 利用村级广播、乡镇级短信平台等向防汛相关责任人、辖区内公众发布当前气象防汛动态信息、防台风小知识和安全注意事项。
台风（雨情）警报解除后，地质灾害隐患点、小流域山洪、高水位水库山塘、低洼地的监测巡查预警工作，要延续到确认安全时方可转为正常。
第二十一条 渔船避风。
海洋部门要运用渔船安全信息救助系统指挥平台做好渔船避风管理工作，确保所有185匹马力以上的渔船均安装卫星监控系统，65匹马力以上的渔船均安装船舶自动识别系统。
台风消息发布后，各渔业公司（村）要向渔船告知台风信息，根据当地防台风预案和上级部署及早进港避风，渔业公司（村）要实行网格化、一对一的监督管理，逐船跟踪落实，直到进入安全避风港。各渔业乡镇人民政府（街道办事处）要及时对渔船避风情况进行督查。
船只进港后，船上允许留守少数具备较高操作水平和丰富经验的船长船员操作，但应当穿戴救生衣等安全装备，同时要保持通讯畅通。当预报受强台风以上正面影响时，船上留守人员要服从命令撤离上岸，同时锚固好船只，做好防撞防火防盗等工作。
第二十二条 避险清障。
乡镇人民政府（街道办事处）、村居（社区）委员会要根据台风影响情况提前组织村民抢收农业果实，对大棚、果树等进行加固。
集结抢险队伍对村庄巡逻，督促并帮助业主将低洼地区和地下室易淹的物资转移到安全地段，对高空建筑广告灯箱进行卸装、对危及他人的树木杆线进行处置，防范阳台易坠落物体伤人，提醒村民关好门窗，一旦险情出现，立即进行抢险施救。
乡镇人民政府（街道办事处）要及时组织交通工具、抢险器械和民工，对道路上倒伏的行道树等障碍物进行清理，协同各部门抢修中断的交通、电力、通讯和供水管路。
第二十三条 险情处置。
当巡查人员发现山塘水库大坝出现异常、水位上涨过快时，当小流域短时雨量超过预警值或河道溪涧超过设定水位时，当地质灾害隐患点出现异常现象时，要立即引起警觉，按照规定的程序向上级报告，同时向下游群众发出预警，立即启动人员应急转移预案，进行抢险排险处置，如果情况严重可向上级求援。
第二十四条 信息上报。
当气象、水文监测到灾害性天气，或基层水利管理员、巡查员、预警员捕捉到紧急险情时，要利用手摇警报、短信、广播、电视、网络及其他手段，在第一时间发出预警信息，告知相关人员。
在进入Ⅲ级汛情后，各乡镇（街道）防汛办要根据上级要求，将当地水雨风潮情，综合信息，部署情况，调度情况，工程状况，抢险队伍，物资准备情况，船只进港避风，人员转移动态情况，灾情，典型事例等信息，由专人负责定时报送（网上传输）到上级防汛防台防旱指挥部。台风登陆后，按照报灾表格统计上报灾情。如有人员死亡，须说明死者姓名、性别、年龄、地址及死亡原因（由风、潮、雨、洪水及何种次生灾害直接或间接致死），灾害来临前有无启动预案或措施，抢救是否及时有效等。
第二十五条 灾后修复与评估。
灾毁工程出现后，按照谁所有、谁受益、谁负责的原则，责任单位要立即开展灾毁修复工作。
总结经验，查找不足，对本次防灾工作进行绩效评估。对成灾的原因进行分析总结，提出防灾避灾减灾对策措施的建议意见。

第五章 保障措施

第二十六条 加强领导。
防汛防台风工作应成为社会主义新农村建设、平安台州建设、和谐社会构建的有机组成部分，应作为各级政府、基层组织的重要工作，扎实推进“强塘固房”工程和“百乡和汛”工程建设。
基层防汛体系建设主要领导必须亲自抓、分管领导具体抓，确定具体的工作班子和人员，建立防汛防台风工作、应急、监督机制，落实各项措施，接受社会广大群众的监督。
第二十七条 落实经费。防汛机构的日常工作经费、物资储备费用、应急经费、指挥系统建设及运行经费、值班巡查监测预警人员补贴等应列入县乡
二级财政预算。
第二十八条 加强考核。各乡镇人民政府（街道办事处）、村居（社区）委员会及企事业单位要将防汛防台风工作作为乡镇人民政府（街道办事处）与村居（社区）委员会年度工作考核、驻村干部工作绩效考核、评优评先的重要依据，并根据当地的实际情况制定出台相应的奖惩措施。
第二十九条 加强宣传。
定期向应转移人员发放明白卡，明确责任人、联系电话等，制作安装避灾安置点、人员转移安置路线标志。乡镇人民政府（街道办事处）、村居（社区）委员会和企事业单位要通过广播、宣传栏、集会、发放宣传画册等多种形式宣传防灾避灾知识，特别要加强对外来务工人员、沿海与山区群众的宣传。
在重要水利工程、山洪危险区、地质灾害隐患点、险工险段
等设置防汛警示标志牌。
在每年4月15日的“全省防汛防台日”和7月10日的“台州防台风日”进行多种形式的防汛防台风法律法规、防台风知识集中宣传教育，不断提高全民防汛防台风意识，使防汛防台风工作成为全社会公民的一项自觉行为。
第三十条 严肃纪律。
对“百乡和讯”建设完成较好的乡镇人民政府（街道办事处）、村居（社区）委员会及企事业单位给予通报表彰，不能如期完成任务或验收不达标的给予通报批评。
在应急实战过程中，没有按照本规定执行造成后果的，视情节严重情况，依照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《浙江省防汛防台抗旱条例》等法律、法规追究相应责任。

第六章 附则

第三十一条 名词解释。
台风：泛指热带风暴、强热带风暴、台风、强台风、超强台风。“强塘固房”工程：重点加强对海塘、江塘、山塘以及病险水库的除险工作，提高沿海地区民房抗灾水平，全面加强综合减灾能力建设，切实增强防范和应对台风等自然灾害能力。
“百乡和汛”工程：“汛”即凶猛的洪涝台灾害，“和”使之平和、温和、协同、和谐，“和汛”为社会和谐提供防汛保障，“百乡和汛”工程即以每个乡镇村为单元，进行防汛防台工作标准化建设，形成基层自我防范的管理机制，以全面提高全市防御台风等自然灾害的能力。
台州市基层防汛体系以“百乡和汛”工程建设为载体， 2008年至2010年全市所有的乡镇人民政府（街道办事处）、村居（社区）委员会按本规定要求集中建设，逐个考核验收。验收后还需根据上级的新要求和本地的实际需要，不断深化完善提高。
第三十二条 本规定自发布之日起执行，由台州市人民政府防汛防旱指挥部办公室负责解释。



对少年法庭“集中审理、指定管辖”改革的思考

闵涛


　　早在1999年上海市第一中级人民法院将卢湾、南市等四个区的未成年人刑事案件指定移送至长宁区法院审理，随后，在全国各地法院也参照“集中审理、指定管辖”模式，审理未成年人刑事案件，我省的鸡西市、牡丹江市等法院也适用此模式多年，而得到一些有益经验。　

一、“集中审理，指定管辖”的作用和意义　

　　近年来，虽然少年法庭取得了不少成绩，但也暴露出许多问题：　
　　对少年法庭的重视程度存在较大的地区差异和基层司法机关领导的人为因素；少年刑事案件数量有限决定了具有独立建制的少年刑事审判庭多数人员人均受理案件数量明显偏低，如我院2004年至2006年的三年时间里共受理少年犯案件34件，审判人员年人均审不足6件；缺乏法律规范导致少年法庭在案件审理程序上规范不一和量刑出现区域不平衡；少年法庭组织机构和人员不稳定且专业化审理程序不高等等。“集中审理、指定管理”模式对于未成年人刑事审判工作的发展具有积极的作用和深远的意义。　
　　第一，有助于提高办案效率。自1997年修订后《中华人民共和国刑法》实施以来，刑法根据青少年承担刑事责任的特殊规律,相应缩减了青少年负刑事责任的范围，规定已满十四周岁不满十六周岁的人犯故意杀人，应当负刑事责任，而已满十四周岁不满十六周岁的人犯重大盗窃罪的，就不能再追究刑事责任。因此收案数大幅度下降而导致少年法庭审判任务严重不足的局面，如实行了“集中审理、指定管辖”，那么，提高办案效率，讲求诉讼效益，在符合公平、正义的前提下，以最少的诉讼投入来获取最大的诉讼效益，是审判方式改革的重要目标之一。因此，少年法庭通过调整机构设置，大幅度提高工作效率，无疑是顺应了司法制度的演进的正确方向。　
　　第二，有助于解决适用法律不平衡的问题，推进统一执法，维护司法公正。适用法律不平衡现象的存在原本是刑事审判领域中普遍存在的问题，只是在未成年人刑事审判工作中，这一问题较为突出。原因在于，就未成年人刑事审判工作而言，目前尚无专门的法律制度，未成年人刑事审判与成年人刑事审判适用同样的实体法、程序法。在实际工作中，对于如何根据未成年人的特点适用法律、如何把握罪与非罪的界限，如何把握从轻、减轻的幅度等问题，一方面缺乏明确的法定标准，另一方面，各司法机关、司法人员在具体适用法律的活动中还往往存在主观认识上的差异。所以，适用法律不平衡现象的存在，成为当前未成年人刑事工作中亟待解决的问题。　
　　在实体方面法律适用不平衡包括：罪与非罪的界限，如对于以大欺小，以强凌弱性质，实施了轻微暴力的强索案件，是否以抢劫罪定罪；对于未成年被告人从轻、减轻处罚的幅度，某些法定情节成立的条件，如未成年人实施的抢劫案件中“多次抢劫”情节的成立条件，自首、立功等情节的成立条件等等。　
　　在程序方面法律适用不平衡包括：证据能否成立，证据是否充分的界限，抗辩双方出示证据，法庭调查。其中与未成年人刑事审判特色相关的环节，包括法庭审理时间的长短，气氛宽严、庭审程序的繁简，调查报告的形成方式，调查报告与审判关系等等。　
　　在“集中审理，指定管辖”的情况下，我们通过集中审理各类案件，得以及时发现问题，归纳出普遍存在的问题，同时通过审判活动与各区有关部门之间的交流协调，使得上述适用法律不平衡的问题得到解决，或者趋于解决。　
　　第三，有助于强化未成年人刑事审判工作的专业化程序。　
　　现阶段由于少年法庭管辖区域狭小，案件数量过少，少年法庭自身的发展空间受到限制；而由一个少年法庭管辖数个（县）的未成年人刑事案件，案件来源充足。饱和的工作量，使审判人员能够通过办理大量案件提高业务能力，积累经验，探索未成年人刑事审判的特殊规律，不断地将少年法庭工作取得的诸项成果推广提升，从而为专业化程序的提高奠定理论上的基础。同时，在“集中审理、指定管辖”的条件下，少年法庭的管辖范围突破了行政区划的限制。一方面，此项改革对于贯彻司法独立原则具有积极的意义；另一方面，它将促使少年法庭在更大的范围、更高的层次拓展少年法庭特色工作的辐射面。　

　　二、改革中将存在的问题　

　　少年法庭机构设置改革，不可避免地将会遇到一些问题和困难。例如，目前检察院尚未做到集中起诉，仍分别向所在地法院移送案件，并要求避免异地出庭支持诉讼，被指定管辖的法院少年法庭要到起诉检察院所在地法院开庭；卷宗赃物移送，难以保证安全保存；送达法律文书、法定代理人到庭不能及时；异地押解被告人等涉及人力、物力、财力等，这些都是在改革前进中将会出现的问题和困难，但也会在加快改革前进的步伐中消失。
　
　　三、解决问题的建议
　
　　为了最大程度地解决少年法庭管辖范围作出新调整后所暴露出来的新矛盾，更是为了使改革后的少年法庭真正符合法律的本意，早日得到法律的确认，在一段时期的实践基础上，建议立法机关修改或制定有关法律予以确认少年法庭可以跨地区受理案件，以解决机构改革的法律依据问题。　
　　第一，关于跨区域开庭难问题。主动与管辖范围内的公诉机关、法院联系，互相配合，解决开庭难，可以说服公诉人到自己法院所在地开庭，难以沟通的，也可直接到公诉机关所在地开庭，对公诉机关所在地法院法庭比较紧张的，应通过自己法院与对方法院接触，协商解决法庭紧张问题，一般而言，提前一周时间通知对方法院开庭时间，安排法庭问题应比较容易解决。　
　　第二，关于卷宗赃物移送，必须与相应检察院对此问题协商，可以要求对指定管辖的未成年人刑事案件的卷宗、赃物直接向指定管辖法院移送，以保证卷宗和赃物不遗失。　
　　第三，送达法律文书可以委托兄弟法院或邮寄送达，而对于异地押解被告人的问题也将会在道路畅通无阻的条件下，迎刃而解的。　
　　少年司法机构设置的改革是一项系统工程，单就法院系统内部进行改革，难以取得规模效应，必须在党的统一领导下，制订全盘规划，出台配套措施，才能取得实效。因此，从长远角度看，必须进行下列改革：　
　　第一，必须设立统一的未成年人刑事侦查机构与未成年人检察机构、未成年人法律援助中心，与法院系统少年庭机构设置相对应，以统一法律适用标准，减少磨擦，形成一条服务，提高少年司法的专业化程度，提高少年司法的质量与效益。例如，就检察机关而言，可以进行未成年人检察机构的相应改革，与法院少年庭的设置相对应，成立未成年人刑事犯罪检察科，统一对未成年人犯罪进行起诉。与此同时，公安机关也可以设立专门的未成年人刑事侦察科，专门承办未成年人违法犯罪案件。司法行政部门还可设立专门的未成年法律援助中心，加大对未成年人法律援助的力度。　
　　第二，必须稳定少年审判队伍，培养专家型少年审判法官。少年审判的特殊性与专业性，需要专家型少年审判法官与之相适应。审判过程中寓教于审原则的贯彻，审判之外的种种审判延伸工作等，均需要少年法官具备相应的专业审判知识与丰富的司法实践经验。因此，必须保护少年审判队伍的稳定，加大少年审判的培训力度，培养专家型少年审判法官。